EU-samarbeidet som et rettsfellesskap
BREV nr. 73 (dobbeltbrev)
Med lov skal EU bygges! Dette følger av EUs verdier, især om fred, frihet, demokrati, rettsstat og menneskerettigheter. EUs rettsnatur understrekes dessuten av andre forhold. Opphører lov og orden i EU, går samarbeidet i oppløsning. Dét bør imidlertid ingen ønske seg…
Publisert: 19. august 2025
Ordet rettsfellesskap peker på lov og orden i samfunnsstyret og i mellomfolkelige forhold. Rettsfellesskapet skal fremme fredelige sosiale forbindelser, hvor alle kan utfolde seg innenfor lovens rammer og hvor rettigheter og plikter er forutberegnelige. En slik demokratisk styreform står i motsetning til de fleste andre styreformer.1Se BREV nr 68 om EUs demokrati.
EU som en regional forbedring av folkeretten
Grunnlaget for EU-retten er folkeretten, som viser hvordan statene i prinsippet kan ordne siviliserte forhold seg imellom på. Folkerettslig sedvane binder alle stater, men er ofte uklar. Folkerettslige traktater er frivillige, skrevne og kan sammenlignes med lovgivning mellom avtalepartene. Traktatretten er basert på statenes suverenitet. En traktat skal i utgangspunktet gjennomføres mellom avtalepartene ved konsensus, og en traktatpart kan normalt etter de folkerettslige regler trekke seg fra en traktat.
Ideen om rettsstaten er ikke bare formell – at lover som finnes skal følges, men også materiell – at lovene er legitime, rettferdige og humane. De seks europeiske stater som inngikk Traktaten om Det europeiske kull- og stålfellesskap (EKSF, 1951) la premissene for samarbeidet og inviterte andre europeiske stater til å slutte seg til samlingen. Medlemsstatene var «overbevist om at det bidrag som et organisert og livskraftig Europa kan yte sivilisasjonen, er uunnværlig for å opprettholde fredelige forbindelser» – de talte også om et «skjebnefellesskap» (fortalen, EKSF). Å sikre freden var nevnt, men lite var sagt om et verdifellesskap. Et slikt fellesskap underbygde likevel samarbeidet.
EKSF gjennomførte et felles rettssystem, som skulle ha umiddelbare rettsvirkninger i medlemsstatenes nasjonale rett. Et vedtak skulle ha direkte virkning, mens en rekommandasjon var bindende med hensyn til sitt mål, men overlot gjennomføring til medlemsstatene. Den felles rett ble da en del av den nasjonale rett. EU-retten er utviklet videre. I tilfelle motstrid med nasjonal rett går EU-retten foran, for ellers ville EU-retten ikke få direkte virkning. EU-lovgivning skjer oftest ved flertallsvedtak. Disse og andre rettsvirkninger går lenger enn den tradisjonelle folkerett. Dette ble fra samarbeidets begynnelse sett på som nødvendig for å oppnå en sterk markedsintegrasjon. EU-retten betraktes i dag som en egen rettsdisiplin mellom folkerett og EU-statenes statsrett.
Siviliserte samfunns rettsliggjøring viser seg tydelig i EU. Sammenlignet med en statsstyring, er EU-statenes felles styring av EU likevel forskjellig. EU ikke har noen finanspolitikk (budsjettpolitikk) som kan sammenlignes med medlemsstatenes egen styring, for eksempel ved beskatning, statsstøtte til næringsliv og velferdsutgifter til folk. EU har beskjedne egne inntekter og brorparten av budsjettet finansieres derfor ved bidrag fra EU-statene. EU-statenes budsjetter utgjør i gjennomsnitt rundt 50 prosent av deres samlede bruttonasjonalinntekt (BNI), mens EUs eget budsjett er begrenset til mindre enn 1,5 prosent av EU-statenes BNI. EU-statene har imidlertid hittil i hovedsak avvist å overføre beskatningsrett til EU.
EUs årsbudsjett for 2025 er likevel på rundt 200 milliarder euro, eller rundt 2.400 milliarder kroner – noe mer enn et norsk statsbudsjett. Dette begrenser EUs mulighet til generell økonomisk påvirkning. EU er likevel en viktig kilde til finansiering i enkelte sektorer som landbruk og regional utvikling. Også i forskningsprogrammer er EU-finansiering viktig som et supplement til nasjonal finansiering. Men EUs budsjett spiller liten rolle i sosial- og velferdspolitikk, i forsvarspolitikk og på en lang rekke andre samfunnsområder. EU kan tross dette påvirke utviklingen ved å samordne politikk i EU-statene ved EU-lovgivning og ved anbefalinger, slik som for eksempel i økonomisk politikk, sysselsettingspolitikk og utviklingspolitikk.
EU betraktet som samfunn er dessuten mer mangfoldig enn de enkelte EU-stater, blant annet politisk, økonomisk, sosialt og kulturelt. Mens EU-statenes myndigheter i egen samfunnsstyring kan spille på tradisjonelle makt- og lojalitetsforhold samt uformelle nettverk, er dette vanskeligere for EUs institusjoner overfor medlemsstatene, organiserte særinteresser der og EU-statenes befolkninger. Dette understreker at rettsregler, og prinsippet om at avtaler skal holdes, blir mer sentralt i EUs styring enn innad i EU-statene.
EU-institusjonenes lovgivning (EUs sekundærrett) skiller seg fra praksis i folkeretten. Ingen annen internasjonal organisasjon har slik rettslig aktivitet i samme bredde og dybde som EU. Det felles rettssystem knytter medlemsstatene sammen, og er en direkte følge av ambisjon om å samle et splittet Europa i en enhet som fortsatt kan gjøre seg gjeldende internasjonalt. Dette gjaldt i 1950-årene, men gjelder ikke mindre i dag.
Folkerett angår i utgangspunktet forhold mellom stater. Med utviklingen er imidlertid også fysiske personer og folkegrupper – og sogar juridiske personer – gitt menneskerettigheter, som de kan hevde på egenhånd. EU-retten etablerte fire friheter, som har stor betydning også for individer. EU-samarbeidet omfattet i utgangspunktet ikke menneskerettigheter. Europarådet, hvor alle EU-statene er medlemmer, fremmet disse rettigheter. Med økt samarbeid har dette etter hvert endret seg. Særlig bygget EU-domstolen ut EU-retten med et menneskerettighetsvern. EUs Pakt for de grunnleggende rettigheter (Pakten, 2009) spiller en økende rolle i samarbeidet, særlig i justissamarbeidet, men også markedsreglene kan tidvis underbygges med grunnleggende rettigheter.2Se BREV nr 48 om EU og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon.
EUs føderale struktur og maktfordeling
EU-samarbeidet har klare likhetspunkter med en føderal styringsstruktur. Hovedskillet går mellom EU som sådan (føderalt nivå), med avgrenset overnasjonal myndighet, og EU-statene med sin ‘originære’ myndighet, men også sin andel av den felles overnasjonale myndighet (nasjonalt nivå). Modellen bygger på traktater som EU-statene har gitt sin tilslutning til. I denne traktatrett (EUs primærrett) har EU-statene etablert samarbeidets institusjoner og etter prinsippet om tildelt myndighet gitt EUs institusjoner statsmyndighet på nærmere angitte områder. Myndighet som ikke er tildelt EU, eller er uutnyttet, beholder EU-statene.
Når EUs institusjoner utøver sin myndighet, skal nærhetsprinsippet respekteres.3Se BREV nr 18 om nærhetsprinsippet. Det går ut på at tiltak hvor EU-statene selv kan oppnå bedre eller like gode resultater som EU kan, skal EU avstå fra tiltaket. Dessuten må EUs tiltak være legitime, egnet og forholdsmessige for formålet. Vurderingene kan prøves av EU-domstolen.
I noen tilfelle er EU tildelt enekompetanse, for eksempel i handelspolitikken og i pengepolitikken. Da gjelder ikke nærhetsprinsippet og EUs institusjoner har myndigheten alene. I en annen kategori faller delt kompetanse, det vil si når EUs myndighet er delt med EU-statene. Dette gjelder for det indre marked og på en rekke sektorer i økonomien som for eksempel miljø, transport og energi. På noen områder, for eksempel forskning og utviklingssamarbeid, kan EU yte økonomisk støtte til det felles beste. I en tredje kategori er tiltak hvor EU kan samordne, støtte og utfylle EU-statenes egen politikk. Dette gjelder blant annet i den økonomiske politikk, folkehelse, kultur, utdanning og yrkesopplæring med mer. EUs myndighet utøves av institusjoner hvor alle EU-statene er representert.
Hvor grensen går for den statsmyndighet som er tildelt EU og den som har forblitt hos EU-statene, er en kilde til varig konflikt. Får konkret uenighet om dette ikke en politisk løsning, kan det oppstå en rettstvist som EU-domstolen kan avklare i et søksmål. EU-statene er forpliktet etter EU-retten til ikke å løse sine EU-rettslige tvister på annen måte enn ved EU-domstolen. Denne tvisteløsning er vesentlig i EUs rettsfellesskap. Den bidrar til å hindre at konflikter etter EU-retten forblir uløste, slik at videre utvikling kan skje.
EU har en maktfordeling som ikke er helt ulik den man kjenner fra EU-statenes egne styringssystemer, især i føderalstater som for eksempel Tyskland.4Se BREV nr 2 om maktfordelingsprinsippet. EUs lovgiver er som hovedregel Kommisjonen, Rådet og Parlamentet sammen. Kommisjonen har vanligvis enerett til å fremme lovforslag for Parlamentet og Rådet. De to institusjoner behandler lovforslagene, og lovforslag blir vedtatt ved tilstrekkelig enighet dem imellom. Kommisjonen har den utøvende myndighet, men også Rådet utøver myndighet i en del tilfelle. EU-domstolen er EUs dømmende myndighet.
I denne sammenheng kan tilføyes at medlemsstatene etter EUs traktater og Pakten skal «styrke solidariteten mellom sine folk samtidig med at de respekterer deres historie, kultur og tradisjoner» (Traktaten om Den europeiske union) og «styrke og verne fred og frihet gjennom denne foreningen av ressurser, med oppfordring til andre folk i Europa som deler deres idealer, om å slutte opp om disse bestrebelsene» (Traktaten om Den europeiske unions virkemåte), og de viser til at «de europeiske folk har seg imellom skapt en stadig nærmere sammenslutning, og er bestemt på å dele en fredelig framtid på grunnlag av felles verdier» (Pakten).
Håndhevelse av EU-retten
Kommisjonen har den sentrale rolle i tilsynet med at EU-retten respekteres. Også på dette punkt skiller EU-retten seg fra den tradisjonelle folkerett. Kommisjonen kan håndheve blant annet ved å reise traktatbruddssøksmål mot EU-stater og treffe vedtak i konkurranseretten og på mange andre måter. Bøter som foretak ilegges av Kommisjonen kan tvangsinndrives. Om en fellende EU-dom i et traktatbrudd ikke etterkommes, er dette et selvstendig traktatbrudd. Da kan Kommisjonen i nytt søksmål be EU-domstolen om å ilegge EU-staten en pengestraff. Skulle en EU-stat nekte å betale en lovlig ilagt pengestraff, er det antatt at Kommisjonen kan motregne beløpet i pengekrav EU-staten måtte ha mot EU. Dette kan ses som en tvangsinndrivelse mot en stat, og er ikke anerkjent etter tradisjonell folkerett.
EU har dessuten etablert en generell ordning, knyttet til krenkelse av EUs rettsstatsprinsipp, til beskyttelse av EUs budsjettmidler. Etter ordningen kan Kommisjonen foreslå for Rådet at EU-midler som en EU-stat har krav på, kan holdes tilbake inntil krenkelsen opphører. Det er naturlig at det bør være en balanse mellom en EU-stats rettigheter og forpliktelser etter EU-retten.
Som en sanksjon i siste instans mot en medlemsstat som vedvarende krenker EUs verdier, kan EU-staten midlertidig fratas stemmeretten i Rådet. Dette krever etter traktatens ordlyd enighet blant alle de øvrige stats- eller regjeringssjefer i Det europeiske råd.5Se for eksempel BREV nr 66 om å sette Ungarn på sidelinjen. Denne sanksjon har til nå ikke fått tilstrekkelig tilslutning. Den er det nærmeste EU-retten kommer til en eksklusjon av en medlemsstat – for EU er et ‘skjebnefellesskap’.
Ikke bare Kommisjonen, men også de rettshåndhevende myndigheter i EU-statene – især selvstendige og upartiske domstoler – skal delta i håndhevelsen. EUs fire friheter benyttes av borgere og foretak, og rettsfellesskapet gir en relativt høy grad av sikkerhet for at lov og rett blir fulgt. Dette er av betydning for tilliten i samarbeidet.
EUs borgere og foretak
Som nevnt virker tradisjonell folkerett mellom statene, mens private parter ikke selv kan hevde folkerett. Men i EUs felles marked fikk individer og foretak rettigheter. For eksempel ble arbeidstakeres rettigheter tidlig nedfelt i markedssamarbeidet. Medlemsstatene ville legge «en stadig nærmere sammenslutning av de europeiske folk», sikre «sine lands økonomiske og sosiale fremgang ved å fjerne de skranker som deler Europa», gjøre «en stadig bedring av leve- og arbeidsvilkårene for sine folk til et hovedmål» og ved en felles handelspolitikk «å bidra til den gradvise opphevelse av restriksjonene i den internasjonale samhandel» (fortalen, Traktaten Det europeiske økonomiske fellesskap, 1957). Individer og foretak ble samtidig gitt mulighet til å fremme sine rettigheter for domstoler.
Rettigheter og plikter i EU-retten gjøres virksomme ved lovtilnærming (harmonisering), det vil si ved EU-lovgivning som får rettsvirkninger i det indre marked. EU-domstolen bidrar i denne sammenheng med rettsavklaring og rettsutvikling. De fleste rettigheter og plikter utøves etter nærmere vilkår i EUs lovgiving og etter EU-domstolens rettspraksis.
Alle statsborgere i EU-statene er samtidig EU-borgere (unionsborgere) og har rett til å benytte de fire friheter. En EU-borger har for eksempel i en annen EU-stat enn vedkommendes egen stat, rett til kortvarig opphold, til mer langvarig opphold for å søke arbeid eller ta utdanning samt til permanent opphold. Når bevegelsesfriheten brukes, kan borgerne dessuten ønske å beholde opparbeidede rettigheter i hjemstaten, for eksempel rettigheter til helsetjenester, pensjonsytelser og andre velferdsytelser, til å få profesjonelle kvalifikasjoner godkjent og mye annet. For slike rettigheter vil ofte i utgangspunktet nasjonale regler gjelde, men disse må være i samsvar med EU-retten og ikke for eksempel være skjulte restriksjoner. EU-borgere er dessuten sikret visse politiske rettigheter, som for eksempel stemmerett ved valg til Europaparlamentet og til lokal- og regionalvalg i EU-staten der vedkommende er bosatt.
Foretakenes rettigheter og plikter omfatter for eksempel rett til å selge sine varer, yte sine tjenester, etablere virksomhet, gjøre porteføljeinvesteringer i andre EU-stater, men de er samtidig forpliktet av EUs konkurranse- og forbrukerrett med mer.
Strafferetten er i hovedsak nasjonal, fordi bruk av straff ofte er politisk følsom. Tradisjoner, folks rettsfølelse, religion og moral, synet på ulike typer av kriminalitet og andre forhold påvirker holdningene. Dette gjør EU-statenes strafferett forskjellig. EU-retten tar likevel sikte på blant annet gjensidig anerkjennelse mellom EU-statene av straffedommer og andre rettsavgjørelser, for eksempel europeisk arrestordre, samt en tilnærming av nasjonal lovgivning på visse områder hvor grenseoverskridende elementer ofte forekommer. Dette gjelder terrorisme, menneskehandel og seksuell utnyttelse av kvinner og barn, ulovlig narkotikahandel, hvitvasking av penger, korrupsjon med mer.
Også i sivilretten vil nasjonale regler dominere. EU-statene har imidlertid her sett tilsvarende behov for tiltak ved grenseoverskridende forhold, særlig ved å samordne nasjonale lovvalgsregler. Slike regler skal lette behandlingen av rettstvister i sivile saker, for eksempel i arve- og familieforhold, ved å klargjøre hvilken EU-stats rett som skal gjelde og hvor et søksmål skal anlegges.
EU-rettens prinsipper om ekvivalens og effektivitet får betydning i straffe- og sivilretten. Prinsippene er avledet av lojalitetsprinsippet, og går ut på at nasjonale regler som gjennomfører EU-rettigheter, må gi slike rettigheter et tilsvarende vern som sammenlignbare nasjonale rettigheter har etter nasjonal rett (ekvivalens). Samtidig må ikke nasjonale regler gjøre det umulig eller uforholdsmessig vanskelig å kreve EU-rettigheter oppfylt (effektivitet). Prinsippene kan få betydning både i lovgivnings-, forvaltnings- og domspraksis, for eksempel når det gjelder saksbehandlingsregler.
Oppsummering
Ideen om økonomisk integrasjon gjennom et felles marked, kombinert med overnasjonal myndighet, viser EU-retten som en klar vinning i folkerettssamfunnet. Siden folkerettslig samarbeid må bygge på frivillighet, ikke på makt og tvang, må et slikt samarbeid gi større fordeler enn ulemper for alle medlemsstater. EU-samarbeidet har vokst fra seks stater i 1952 til 28 stater i 2014. Storbritannia forlot riktignok samarbeidet i 2020, men de økonomisk-politiske erfaringene så langt tyder stort sett ikke på at dette har vært vellykket.
Freden har vært sikret mellom EUs medlemsstater. Dette betyr ikke at sterke konflikter mellom dem er helt unngått. EU-samarbeidets mål, organisering og form har likevel gitt et tydelig alternativ til væpnet konflikt. EU tilbyr lov og orden i statsforholdene, og befolkningene er omfattet av rettsfellesskapet. Samarbeidet har gitt store forbedringer i de fleste europeeres liv, med en høy grad av trygghet for at rettsregler respekteres og avtaler holdes.
Med lov skal EU bygges! Lett er det ikke, men lovløshet er verre!
Relatert
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
Britenes nei til EU sjokkerte – og varslet en ny tid
Kort oversikt over EUs traktatrett
EU-samarbeidet er utviklet siden 1951 gjennom flere traktater og traktatendringer – frem til siste formelle endring, ved Kroatias tiltredelse 2013. Teksten gir en summarisk oversikt over utviklingen.
