domstol rettsstat — Bildet er tatt av Sergei Tokmakov fra Pixabay.

EU og Den europeiske menneskerettighets-konvensjon

BREV nr. 48

EU-statene er parter i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. EU har imidlertid sin egen Pakt om grunnleggende rettigheter. Hvordan kan dette forenes?

Per Christiansen

Publisert: 26. november 2024

I 1994 ba EUs Ministerråd (Rådet) EU-domstolen om en uttalelse om det var forenlig med EU-retten at EU tiltrådte Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). EU-domstolen kom til at det manglet traktathjemmel for dette (uttalelse 2/94). Forhandlinger om traktatendring kom etter hvert i gang. I Lisboa-traktaten (2007) ble det tatt inn en bestemmelse om EUs tilslutning til EMK, dog slik at «(t)iltredelsen (ikke) berører … Unionens myndighet slik den er nedfelt i traktatene» (artikkel 6(2) TEU), samt at en tiltredelsesavtale «skal avspeile nødvendigheten av å bevare Unionens og unionsrettens særpreg» (protokoll 8 TEU). Grunnleggende rettigheter beskyttet av EMK skal dessuten utgjøre en del av de allmenne prinsipper i EU-retten etter artikkel 6(3) TEU.

En avtale om EUs tilslutning til EMK ble inngått i 2013 mellom Europarådets 47 medlemsstater og Kommisjonen på vegne av EU. Kommisjonen ba EU-domstolen om å uttale seg om avtalen etter artikkel 218(11) TEUV. I denne bestemmelse heter det blant annet at dersom EU-domstolens uttalelse er negativ, skal avtalen «ikke [tre] i kraft med mindre den endres eller traktatene revideres». I saken for EU-domstolen om dens uttalelse hevdet 24 EU-staters regjeringer, Kommisjonen og Rådet at avtalen måtte ses som forenlig med EU-retten. EU-domstolen kom likevel til at avtalen ikke var forenlig med EU-retten.

EU-domstolen tok i sitt resonnement (uttalelse 2/13) utgangspunkt i at EU-retten etablerer en ny rettsorden, hvor EU-statene begrenser sine suverene rettigheter til fordel for felles institusjoner, og som ikke bare gjelder for EU-statenes myndigheter men også for deres borgere. Hensynet til å beskytte denne rettsorden lå til grunn til for de forbehold EU-statene hadde tatt i artikkel 6(2) og protokoll 8 om EU-rettens særpreg.

EU ikke er part i traktaten om EMK, som derfor ikke er en del av EU-retten. En tilslutning til EMK fra EUs side ville imidlertid gjøre EMK til en del av EU-retten. Resultatet ville da være at EUs institusjoner, herunder EU-domstolen, ble underlagt en ekstern kontroll ved at EMDs tolkninger av EMK ville binde EU-domstolen. Derimot ville EMD ikke bindes av EU-domstolens tolkninger av EMK som EU-rett. Det er EU-domstolen som autoritativt tolker EUs Pakt om de grunnleggende rettigheter (2000). I tilfelle EU-retten harmoniserer beskyttelsesnivået etter Pakten, blir EU-statene bundet av dette. En nødvendig samordning av beskyttelsesnivået etter EMK og Pakten, som i stor grad overlapper hverandre, forelå ikke i avtaleutkastet.

Etter protokoll 16 EMK kan en nasjonal domstol i en sak som verserer for den i siste instans, be om en rådgivende uttalelse fra EMD. Denne ordning kunne komme i konflikt med de bindende tolkningsuttalelser EU-domstolen gir etter artikkel 267 TEUV. Dessuten krever EU-retten lojalt samarbeid mellom EU-statene og mellom EU-statene og EU. Denne forpliktelse gjelder ikke overfor de andre stater som er parter til EMK. Dette kan skape et spenningsforhold mellom EU-statene og de øvrige parter i EMK. Disse omstendigheter var ikke regulert i tiltredelsesavtalen.

Ut fra dette kom EU-domstolen i uttalelsen til at tiltredelsesavtalen «is liable adversely to affect the specific characteristics of EU law and its autonomy». – Men dette var ikke alt!

Artikkel 33 EMK om en tvist mellom to EU-stater og mellom en EU-stat og EU (det vil si mellom to kontraktsparter – en såkalt «statsklage»), ville få anvendelse også når tvisten gjelder EMK som EU-rett. Etter EU-retten er imidlertid EU-statene forpliktet til ikke «å søke å få løst en tvist om fortolkningen eller anvendelsen av traktatene på noen annen måte enn dem traktatene selv fastsetter» (artikkel 344 TEUV), det vil si ved EU-domstolen. Dette var ikke regulert i tiltredelsesavtalen. Videre, en ordning i en tvist om EMK som EU-rett, hvor en EU-stat kan medinnklages til EMD sammen med EU selv (partsfelle), bevarer ikke EU-rettens særpreg. Status som medinnklaget ville avgjøres av EMD. Dette ville imidlertid avhenge av myndighetsdelingen mellom EU og EU-staten etter EU-retten, noe det hører under EU-domstolen å avklare.

EU-domstolens kompetanse til å prøve EUs vedtak i utenriks- og sikkerhetspolitikken er begrenset etter artikkel 275 TEUV. Men etter avtalen om tiltredelse kan EMD ha mulighet til å prøve slike vedtak etter EMK. Om EMD fikk kompetanse som EU-domstolen ikke selv hadde til å tolke EMK som EU-rett, er det en risiko for en innblanding i EU-retten.

Så vidt jeg kan forstå er den bærende tanke i EU-domstolens uttalelse at EMK ville bli en del av EU-retten, dersom EU ble kontraktspart. Siden EU-retten er monistisk, blir EUs internasjonale avtaler som nevnt en del av EU-retten. Å unngå etterfølgende vanskeligheter er bakgrunnen for at EU-domstolens uttalelse kan innhentes på forhånd. Siden EMD har kompetanse til å fortolke EMK med bindende virkning, vil imidlertid dette også avklare EU-rett på det aktuelle punkt. Rettshåndhevende myndigheter i EU-statene ville måtte anvende EMK som EU-rett etter EU-rettens doktrine om direkte virkning.

Tanken om at EU burde tilslutte seg EMK oppsto neppe i EU-domstolen. Om det i det hele tatt er mulig å ivareta EU-rettens særpreg ved en slik tilslutning – slik som avtalen er fortolket av EU-domstolen i uttalelsen – er ikke lett å se. Skal EU kunne tiltre EMK, må derfor tiltredelsesavtale reforhandles eller EU-traktaten endres.

Det europeiske råd (stats- eller regjeringssjefene) vedtok i 2000, som en Høytidelig erklæring, EUs Pakt om de grunnleggende rettigheter. Den fikk ved Lisboa-traktaten en likeverdig status med EU-traktatene (artikkel 6(1) TEU). Videre skal Pakten etter sitt formål gi en beskyttelse av grunnleggende rettigheter etter EU-retten som minst svarer til EMKs bekyttelse. EU-domstolen understreket i sin uttalelse at EU-retten skal være i samsvar med EMK og at EMDs dommer derfor er den sentrale rettskilde for tolkningen. Dette må vel forstås slik at EU-domstolen vil gjøre sitt for at EMK blir respektert etter EU-retten selv.

Alle EU-stater er som konvensjonsparter til EMK forpliktet av den. Selv om EMD ikke har kompetanse til å overprøve EU-retten som sådan, kan en EU-stat som gjennomfører EU-rett i et nasjonalt vedtak bryte EMK. EMD har imidlertid selv lagt til grunn en presumsjon om at EU-rettens materielle og prosessuelle regler gir likeverdig beskyttelse som EMK. Presumsjonen kan riktignok motbevises konkret i en sak, men EMD vil i et slikt tilfelle bare fastslå brudd på EMK om bruddet er åpenbart (Bosphrous v Ireland, dom 30.06.2005).

Det er grunn til å tro at EU-domstolen ved sin uttalelse 2/13 har torpedert målet om å inkludere EU i Europarådets menneskerettighetssystem. Det er likevel langt fra sikkert at skadevirkningene av dette vil være særlig store. EU-retten skal gi et fullgodt menneskerettighetsvern også etter EMK. Det er dessuten av betydning at EU-domstolens dommer kan håndheves med større kraft enn Ministerrådets håndhevelse av EMDs dommer etter EMK. Menneskerettigheter får da reelt sett et sterkere vern i EU-statene enn i Europarådets øvrige medlemsstater, men dette bør neppe være en innvending mot den etablerte arbeidsdeling.

Man kan ikke si at tiden arbeider for tanken fra 1990-årene. Å søke EUs tilslutning til EMK bør også derfor neppe være en høyt prioritert oppgave. En akademisk diskusjon kan nok fortsatt konstrueres, men i praksis bør de to domstoler parallelt og i gjensidig respekt kunne utføre sine oppgaver godt.