EU og maktfordelingsprinsippet
BREV nr. 2
Virkelig maktfordeling skiller lovgivende, utøvende og dømmende statsmakt og er grunnleggende i et demokrati. Noen hevder at EU-samarbeidet er udemokratisk. EU-statene har imidlertid gjort mye for å forsterke EUs demokrati og et klarere maktfordelingsprinsipp inngår i dette. Ytterligere demokratisk utvikling er likevel ønskelig.
Publisert: 29. november 2023
Lovgiver bør ses som den første statsmakt, fordi lovene springer ut av folkesuvereniteten som gjelder på statens territorium. Lovgiver endrer eksisterende og gir nye lover. Den utøvende makt bør ses som den andre statsmakt, fordi fremmede stater etter folkeretten må forholde seg til statsoverhodet. Den utøvende makt leder statens forvaltning på grunnlag av lovene. Den dømmende makt blir den tredje statsmakt, som ved tolkning avklarer lovene med endelig virkning når det oppstår uenighet. Hver av statsmaktene må gjennomføre sine egne oppgaver under hensyn til de to andre statsmakters oppgaver.
Ved traktaten om Det europeiske kull- og stålfellesskap (EKSF, 1951) opprettet Frankrike, Tyskland, Italia og Benelux-landene et samarbeid for et felles marked for kull og stål. Samarbeidet hadde felles mål og var styrt av felles organer. Institusjonene som skulle forvalte et fremtidig «skjebnefellesskap» i Europa var en høy myndighet, en felles forsamling, et særlig ministerråd og en domstol. Disse organer ble senere til Europa-kommisjonen, Europa-parlamentet, Ministerrådet og EU-domstolen.
Sentralt i EKSF sto Den høye myndighet (Myndigheten). Den skulle sørge for at traktatens mål ble virkeliggjort. Dens medlemmer var oppnevnt ved felles overenskomst av EKSF-statenes regjeringer. For å fylle sine oppgaver skulle Myndigheten treffe vedtak og gi rekommandasjoner. Medlemmene skulle opptre i fellesskapets interesse og ikke motta eller be om instruks fra noen regjering. Et vedtak skulle være bindende i alle deler og komme umiddelbart til anvendelse i EKSF-statenes egne rettsordninger – vedtakene var med andre ord overnasjonale.
Vedtak kunne være individuelle og rettet til juridiske eller fysiske personer (i likhet med enkeltvedtak i norsk forvaltning), men kunne også være generelle regelverk (i likhet med lover og forskrifter). Tilsvarende gjaldt for en rekommandasjon, men da var det målene som var bindende mens valget av midler for å nå målene ble overlatt til dem rekommandasjonene var rettet til. Dette kombinerte forvaltnings- og lovgivningsoppgavene i Myndighetens arbeid. Hensikten var å gi et felles organ god styring gjennom vedtak og rekommandasjoner som var bindende for nasjonale myndigheter og aktører i kull- og stålsektorene i statene.
EKSF-statene så behovet for parlamentarisk tilsyn med Myndigheten. Forsamlingen skulle representere folkene i medlemsstatene og ble valgt av de nasjonale parlamenter blant deres egne medlemmer. Forsamlingen hadde kontrolloppgaver, særlig knyttet til behandlingen av Myndighetens årsberetning om sin virksomhet. Forsamlingen kunne dessuten vedta et mistillitsforslag mot Myndigheten. Ved slik mistillit måtte medlemmene fratre sine verv.
Rådets hovedoppgave var å samordne Myndighetens virksomhet med regjeringenes økonomiske politikk i sine land. Rådet kunne be Myndigheten om å behandle forslag og tiltak som Rådet anså hensiktsmessig eller nødvendig for å gjennomføre de felles mål. I Rådet møtte regjeringsmedlemmer som representanter for medlemsstatene.
Domstolen skulle sikre at lov og rett ble respektert når traktaten og reglene om gjennomføring av traktaten ble fortolket og anvendt. Et direkte søksmål om gyldigheten av Myndighetens vedtak eller rekommandasjoner kunne anlegges av en EKSF-stat og av en juridisk eller fysisk person som vedtaket eller rekommandasjonen var rettet til. Domstolen skulle avgjøre om Myndighetens eller Rådets beslutninger var gyldige, dersom dette var bestridt i et nasjonalt søksmål.
Med denne organisering var flere grunntrekk i EU-samarbeidets institusjonelle ordning lagt. En viss maktfordeling var til stede i EKSF, men prinsippet er senere utviklet.
For å styrke integrasjonen vedtok EKSF-statene i 1957 traktatene om Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF) og Det europeiske atomenergifellesskap (Euratom). EØF-traktaten medførte en viktig institusjonell endring. I likhet med EKSF hadde fellesskapene en forsamling, et råd, en kommisjon og en domstol. EKSF-traktaten og Euratomtraktaten var spesifikt utformet og gjaldt avgrensede sektorer, mens EØF-traktaten derimot var mer generelt formulert og omfattet en større del av medlemsstatenes økonomier.
Medlemsstatene ønsket derfor at felles lovgivning i EØF skulle finne sted i Rådet, som ble det sentrale lovgivningsorgan. Til gjengjeld fikk Kommisjonen enerett til å foreslå ny lovgivning for Rådet og Kommisjonens forslag kunne bare endres ved enstemmighet i Rådet. Ved uenighet mellom institusjonene måtte det forhandles om et kompromiss. Kommisjonen beholdt sin tilsynsfunksjon overfor medlemsstatene og det felles marked. Endringene bidro til at Kommisjonens rolle som en utøvende myndighet ble tydeligere.
Som i EKSF skulle Forsamlingen i EØF ha myndighet til å gi råd og føre kontroll, men hadde ingen rolle som lovgiver. Forsamlingen brukte fra 1960-årene navnet Europaparlamentet om seg selv. Navnet ble en del av traktatspråket ved Enhetsakten (1986). Direkte valg i medlemsstatene av representanter til Parlamentet fant sted første gang i 1979. Dette ga Parlamentet en særstilling blant EU-institusjonene, som det eneste direkte folkevalgte organ. Det la grunnlaget for å forsterke dets rolle i EU-lovgivningen. Dette skjedde gjennom flere traktatendringer, særlig de siste tiår. I dag er Parlamentets rolle som EU-lovgiver i nokså stor grad på linje med Rådets rolle.
Et annet trekk ved utviklingen er at den enkelte EU-stats innflytelse i Rådet er redusert gjennom traktatendringer. Endringene har særlig hatt sammenheng med at antallet medlemstater har økt. Derfor økte også behovet i EUs lovgivning for å gå fra enstemmighet til mer bruk av kvalifisert flertall.
Sett i sammenheng kan Parlamentet og Rådet minne om et tokammersystem i en føderalstat: Parlamentet som et direkte folkevalgt ‘førstekammer’, som representerer befolkningene, og Rådet som et ‘andrekammer’, hvor regjeringsmedlemmer representerer medlemsstatenes befolkninger indirekte gjennom former for parlamentarisme. Valget til Parlamentet skjer etter nasjonale regler i hver medlemsstat, supplert med EU-regler.
I EUs maktfordeling er det ikke alltid et klart skillet mellom lovgivende og utøvende makt. Dette viser seg særlig i Rådets og Kommisjonens oppgaver. For eksempel ønsker medlemsstatene i Rådet på noen områder å kunne påvirke utøvelsen av myndighet som Kommisjonen er tildelt. Dette kan for eksempel skje ved regler i EU-retten om saksbehandling i komiteer med representanter for Kommisjonen og EU-statene. Nye oppgaver for EU har også medført at Kommisjonens enerett til å foreslå lovgivning ikke lenger gjelder fullt ut. I pengepolitikken er for eksempel forslagsrett tillagt Den europeiske sentralbank.
I utviklingen av en maktfordeling er det kanhende den dømmende virksomhet som prinsipielt har endret seg minst. EU-domstolens innflytelse har likevel utviklet seg i tråd med EU-samarbeidet, hvor tvisteløsning på nye saksområder er lagt til EU-domstolen.
Integrasjonen i EU krever naturlig en demokratisk forankring. Også EUs maktfordeling bygger på tanken om at etablert makt må ha motmakt. Dette er det beste for EUs demokrati. Parlamentets rolle er vesentlig i denne sammenheng. Parlamentet deltar i dag langt sterkere enn før i EU-lovgivningen og i utformingen av EUs budsjett. Dette kan også se ut til å ha styrket Parlamentets selvbevissthet.
Ytterligere tiltak for EUs demokrati er imidlertid ønskelige før nye medlemsstater tas opp. Blant de saksområder som krever enstemmighet mellom medlemsstatene drøftes endringer. Krav om enstemmighet mellom medlemsstatene gjelder fortsatt på viktige områder i EU-samarbeidet. For eksempel må traktatendringer til om EU skal tildeles mer myndighet fra medlemsstatene eller når nye stater skal bli EU-medlemmer. Krav om enstemmighet gjelder også mange rådsavgjørelser, først og fremst i utenriks- og sikkerhetspolitikken, men også for eksempel i viktige budsjettsaker og på skatteområdet. En enkeltstat vil da ha en mulighet for å hindre et rådsvedtak som alle de andre EU-stater ønsker å gjøre. Utnytter en EU-stat sin stemmerett som et middel for å oppnå særfordeler, kan dette ses som en form for maktmisbruk. Et enstemmighetskrav kan da motvirke demokratisk legitimitet bygget på flertallsavgjørelser.
Tilpasninger av et maktfordelingsprinsipp i et samarbeid mellom selvstendige stater er naturligvis ikke helt enkelt. Man må likevel kunne si at de endringer som er gjort har styrket EU-samarbeidets demokratiske legitimitet, også blant befolkningene i medlemsstatene. EUs demokrati er likevel i siste instans forankret i EU-statenes egne demokratier. Garantien for EU-statenes selvstendighet ligger dermed i retten til å tre ut av EU.
Relatert
EUs valutakursordning ERM2
EUs felles valuta bygger på EU-statenes erfaringer og ønsket om en felles fremtid. For å bruke euro som den nasjonale valuta må nye medlemmer oppfylle visse økonomiske krav, blant annet til valutakursstabilitet. EUs valutakursordning (ERM2) er her et virkemiddel, så lenge ikke alle EU-stater bruker euro.
Er norsk jordbrukspolitikk helt spesiell?
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
