EUs demokrati
BREV nr. 68 (dobbeltbrev)
Demokrati i EU-samarbeidet har utviklet seg fra sitt utgangspunkt i 1952. EU har i dag et virksomt demokrati. Å kjempe for demokratiet har imidlertid igjen blitt en nødvendig oppgave.
Publisert: 10. juni 2025
En bakgrunn for EUs demokrati
Ved Det europeiske kull- og stålfellesskap (EKSF, 1952) ble Frankrike, Tyskland, Italia og Benelux-landene enige om å gjennomføre en sammensmeltning av deres grunninteresser, ved å opprette et økonomisk fellesskap som første grunnstein i et mer omfattende og dypere fellesskap mellom folk, og å legge grunnlaget for organer i stand til å lede et fremtidig skjebnefellesskap. EKSF hadde sin demokratiske forankring i medlemsstatenes demokrati.
Den høye myndighet var lovgiver og oppnevnt av EKSFs særlige råd, det vil si av medlemsstatenes regjeringer. De ønsket imidlertid også en parlamentarikerforsamling i samarbeidet. Forsamlingen fikk kontrollmyndighet og kunne stille spørsmål til Myndigheten og dens medlemmer, og dessuten vedta mistillit til Myndigheten – som i så fall måtte tre tilbake. I tillegg kom en domstol, som skulle sikre at lov og rett ble respektert. Dette var en begynnende maktfordeling.1Se BREV nr 2 om maktfordeling i EU.
Et overnasjonalt, felles rettssystem ble etablert. Myndighetens vedtak var rettslig bindende i medlemsstatenes rettsorden. Slike vedtak ble generelt truffet med flertall. Dette ble sett som viktig for å styrke samarbeidets rettsvirkninger, sammenlignet med den tradisjonelle folkerett. I viktige saker var kvalifisert flertall i Rådet nødvendig for Myndighetens vedtak. Dette var knyttet til kullproduksjonen og sikret i praksis Frankrike og Tyskland størst innflytelse.
Roma-traktaten (1957) opprettet Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF) og Det europeiske atomenergifellesskap (Euratom). Sammen med EKSF utgjorde de tre fellesskap De europeiske fellesskap (EF). I de to nye fellesskap ble imidlertid Rådet lovgiverorganet, mens Kommisjonen fikk enerett til å fremme lovforslag. Parlamentet fikk samtykkemyndighet ved lovgivning i noen tilfelle.
Medlemsstatene besluttet i 1976 at Forsamlingen (Parlamentet) skulle velges direkte i hver medlemsstat. Direkte valg til Parlamentet, første gang i 1979, uttrykte de demokratiske idealer som medlemsstatenes befolkninger delte. Dette folkemandat styrket Parlamentets stilling blant EU-organene.
Det europeiske råd (stats- eller regjeringssjefene) bekreftet at EUs medlemsstater ville sikre prinsippene «of representative democracy, of the rule of law, of social justice and of respect for human rights»; at dette «implies a political system of pluralist democracy which guarantees both the free expression of opinions within the constitutional organization of powers and the procedures necessary for the protection of human rights»; og de erklærte høytidelig at «respect for and maintenance of representative democracy and human rights in each Member State are essential elements of membership of the European Communities» (fra møtekonklusjonene, København, 1978).
Denne utvikling kommer nå til uttrykk slik at enhver europeisk stat «som respekterer verdiene nevnt i artikkel 2 og forplikter seg til å fremme dem, kan søke om å bli medlem» av EU (artikkel 49 i Traktaten om Den europeiske union – TEU). Artikkel 2 TEU lyder:
«Unionen bygger på verdiene respekt for menneskets verdighet, frihet, demokrati, likhet, rettssikkerhet og respekt for menneskerettighetene, herunder rettighetene til personer som tilhører minoriteter. Disse verdiene er felles for medlemsstatene i et samfunn som preges av mangfold, likebehandling, toleranse, rettferdighet, solidaritet og likebehandling av kvinner og menn.»
Utmeldelse fra EU kan skjer etter en medlemsstats ensidige vedtak etter artikkel 50 TEU. Dette garanterer EU-statenes suverenitet.2Se BREV nr 58 om EU og medlemsstatenes suverenitet.
EU bygger på den statsmyndighet som er tildelt i traktat fra demokratiske medlemsstater. EUs eget demokrati får uttrykk når institusjonene, hvor alle medlemsstater deltar, utøver den tildelte statsmyndighet sammen. EU-retten gir imidlertid ingen definisjon av hva EUs demokrati er.
EU-statenes eget demokrati
Medlemsstatenes demokratier er et produkt av deres historiske erfaringer, politiske utvikling, kultur, tradisjoner og sosiale og økonomiske forhold. Dette er igjen påvirket av geografi, klima, topografi, befolkningens størrelse, bosettingsmønster og mye annet. Slike relevante forskjeller gir rom for variasjoner i demokratiets utforming i de enkelte EU-stater. EU skal respektere EU-statenes «nasjonale særtrekk, som kommer til uttrykk i deres politiske og konstitusjonelle grunnstrukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre», og ved «deres grunnleggende statsfunksjoner, herunder å sikre statens territoriale integritet, opprettholde lov og orden samt ivareta beskyttelse av nasjonal sikkerhet» (artikkel 4(2) TEU).
Men variasjonene i nasjonal rett må respektere EU-retten, herunder EUs Pakt om grunnleggende rettigheter (EUs Pakt). Det er berettigede forventninger om et fungerende demokrati. De omfatter især en valgordning med allmenne, frie og hemmelige valg samt reelle muligheter for konkurranse mellom politiske partier; politisk debatt med ytringsfrihet og frie media som kan formidle nyheter og gi kommentarer. Forventningene omfatter også sammenhengene mellom demokrati og andre verdier, slike som menneskeverd, frihet, likhet, rettssikkerhet og respekt for menneskerettigheter.
Noen forutsetninger for et nasjonalt demokrati er egnet for prøvning ved EU-domstolen, slik som for eksempel hva rettsstaten og borgernes grunnleggende rettigheter krever. Motsetninger om verdispørsmål mellom EU-institusjonene og enkelte EU-stater har oppstått etter EUs utvidelse østover (2004). Men EU har virkemidler for å håndheve EU-retten. Det kan anlegges traktatbruddssøksmål, som også kan medføre pengestraff; EU-budsjettmidler kan holdes tilbake så lenge EU-retten krenkes; og artikkel 7 TEU gir Det europeiske råd mulighet for å frata en medlemsstat blant annet stemmerett i Rådet. Det kunne bli vanskelig for en regjering å videreføre EU-medlemskapet etter et slikt vedtak. Det er det nærmeste man kommer en eksklusjon etter EU-retten.
EUs eget demokrati
En innvending mot EU er et ‘demokratisk underskudd’. Dette ses som en følge av at EU-statene overfører statsmyndighet, særlig lovgivningsmyndighet, til EU. Slik overføring skjer fra et nasjonalt demokrati, som mange velgere mener er mer legitimt enn demokratiet i EU.
Det europeiske mangfold – med århundrers motsetninger, nasjonal diskriminering, stormaktskonkurranse, konflikter, grusomheter og krig – har skapt motsetninger, mistillit, bitterhet, sjalusi og i noen tilfelle hat mellom folk, ofte med ønsker om hevn og revansje. Dette var mulig – eller uunngåelig – ved mangel på sosial rettferdighet og humanisme i samfunnene, men ikke minst ved at demokratisk medbestemmelse, uten hensyn til sosial rang eller personlig økonomi, manglet. EU-samarbeidet har lykkes med en historisk forsoning mellom Frankrike og Tyskland og andre europeiske stater som vil å delta.
Folk flest vil ikke ha krig eller ufred. I et demokrati vil folkemeningen telle. At demokratier ikke går til krig mot hverandre skal være en akseptert sannhet – som dessuten svarer til sunn fornuft. Derfor er understrekningen av demokratiet i EU-samarbeidet sterk og viktig. Det har ikke vært krig mellom EU-stater, selv om mange av dem gjennom historien har ført kriger mot hverandre. EU ble anerkjent for arbeidet ved Nobels fredspris i 2012.3Se BREV nr 54 om EU og fred.
Artiklene 9 til 12 TEU gir holdepunkter for EUs demokrati. Reglene omfatter blant annet EU-borgerskapet, med et prinsipp om likebehandling; at demokratiet skal være representativt: borgerne er direkte representert på EU-plan i Parlamentet, og i Det europeiske råd av sin stats- eller regjeringssjef og i Rådet av sin regjering, som selv er demokratisk ansvarlig enten overfor sin nasjonalforsamling eller overfor sine borgere; at borgerne har rett til å delta i EUs demokratiske liv (især stemmerett, valgbarhet); at EUs avgjørelser etter nærhetsprinsippet skal tas så åpent og så nært borgerne som mulig; at EUs institusjoner skal gi borgerne, representative sammenslutninger og det sivile samfunn mulighet for å si sin mening og offentlig utveksle synspunkter om EUs tiltak; borgerinitiativ, hvor borgere kan foreslå for Kommisjonen lovtiltak, om de har støtte fra minst én million borgere fordelt på minst syv EU-stater; regler om at EU-statenes nasjonalforsamlinger kan delta med synspunkter i EUs lovgivningsprosess.
Bestemmelser i EUs Pakt har også betydning for EUs eget demokrati. Nevnes kan tanke-, samvittighets- og religionsfrihet; ytringsfrihet og informasjonsfrihet; forsamlings- og foreningsfrihet; frihet for kunst og vitenskap og rett til utdanning; likestilling mellom kvinner og menn; rett til god forvaltning; rett til dokumentinnsyn; borgerklage (petisjon) til Parlamentet; og en ordning med europeisk ombud for forvaltningsklager.
Nærhetsprinsippet, flertallsavgjørelser og medbestemmelse
I en verden med dynamiske og omfattende forbindelser må statene ivareta sine interesser i andre perspektiv og med andre virkemidler enn før. De historiske erfaringer i Europa tilsier ikke gjentakelser. Endringene forandrer demokratiets virkemåte, og rammene for de demokratiske beslutninger blir andre.
Skal velgere ha innflytelse på sin egen hverdag, må beslutningstakeres myndighet tilpasses omstendighetene som skal påvirkes. Territorielle avgrensninger må kombinere objektive momenter (for eksempel om hva som skal oppnås) med politiske momenter (for eksempel om hva som er rettferdig). Det vil som regel være ulike meninger om rammene som er mest brukbare. I Europe går et viktig skille mellom hva nasjonalstatene bør gjøre og hva EU-samarbeidet bør ha ansvar for. Dette er et eviggrønt kjernepunkt i striden om EU-samarbeidets utvikling og mulige sluttmål.4Se BREV nr 36 om EU-samarbeidet har et sluttmål.
Når EU er tildelt statsmyndighet fra EU-statene, kommer EU-rettens nærhetsprinsipp i bruk. Det går ut på at EU bare skal treffe tiltak «dersom og så langt målene for det foreslåtte tiltak ikke kan nås i tilstrekkelig grad av medlemsstatene på sentralt, regionalt eller lokalt plan, og derfor, på grunn av det foreslåtte tiltaks omfang eller virkninger, bedre kan nås på unionsplan» (artikkel 5(3) TEU).5Se BREV nr 18 om nærhetsprinsippet. EU-lovgivningen skal prøves mot dette i hvert tilfelle, først av Kommisjonen, som fremmer lovforslag, deretter av Rådet og Parlamentet når forslaget vedtas.
Dessuten skal nasjonale parlamenter informeres om Kommisjonens forslag til lovgivning. Et flertall av parlamentene kan reise innvendinger etter nærhetsprinsippet mot EU-lovgivning. Da må lovsaken revurderes. EU-domstolen har dessuten i søksmål myndighet til å avgjøre om nærhetsprinsippet er brutt.
I EU er flertallsavgjørelser den vanligste vedtaksform. Dette sikrer nødvendig fremdrift i samarbeidet. I Rådet er kvalifisert flertall ofte brukt.6Se BREV nr 60 om votering i Ministerrådet. Dette flertall er nå definert slik: Minst 55 prosent av EU-statene (det er minimum 15 stater), som samtidig representerer minst 65 prosent av befolkningene i EU (rundt 290 millioner), må stemme for lovforslaget. Å blokkere et vedtak kan skje ved at det minste antall EU-stater som representerer mer enn 35 prosent av befolkningene, pluss én EU-stat, stemmer mot (det er minimum fire stater) (artikkel 238(3)(a) TEUV).
Alle medlemsstater har prinsipielt medbestemmelsesrett i EU-organene. Utgangspunktet er at de er likeverdige og derfor har én stemme hver. Likevel er det politisk nødvendig at større EU-stater har mer innflytelse enn små og mellomstore stater. Et kompromiss ble funnet i definisjonen av et kvalifisert flertall, som nevnt.
Disse forhold er forståelige, politiske konsesjoner fra de større til de øvrige EU-stater.
Mulig demokratiutvikling
En maktfordeling er utviklet i EU og Parlamentet har gått fra en rådgivende forsamling til en medlovgiver og maktfaktor, nærmest på linje med Rådet i lov- og budsjettsaker.7Se BREV nr 26 om Parlamentet og valget i 2024. EU har et fungerende demokrati, men likevel med rom for styrking.
For eksempel har Parlamentet ikke formell myndighet til å foreslå lovgivning, noen som kanskje kunne være en tanke. Parlamentet forsøkte å styrke sin stilling ved valget av Kommisjonens president ved å lansere en toppkandidat (Spitzenkandidat) for vervet. Men det er Det europeiske råd som etter traktaten skal foreslå en ny president og kommisjon, som oppnevnes med Parlamentets godkjennelse. Denne forslagsrett ville ikke stats- eller regjeringssjefene gi fra seg.
En allmenn europeisk debatt om EUs politikk utvikles bare langsomt. Europeisk mangfold, herunder 24 offisielle språk, gjør utviklingen vanskelig. Teknologi kan kanskje bidra til å redusere språkhindringen. EU mangler fortsatt en tydelig europeisk identitet. En identitetsbygging skjer, og mange velgere ser antakelig sammenhenger mellom EU og den politiske utvikling i medlemsstatene og i EUs forhold til omverdenen. Politiske partier på EU-plan er ennå ikke etablert, selv om partigruppene i Parlamentet har likhetspunkter med partier. Slike politiske partier kunne styrke en europeisk bevissthet og bedre formidle EU-borgernes politiske vilje.
Deltakelsen i EUs parlamentsvalg har variert mellom 43 og 62 prosent, med store variasjoner mellom EU-statene. Det er en politisk oppgave å forklare for EU-borgerne betydningen av valgdeltakelse i EU-samarbeidet. EU-samarbeidet gir rettigheter som medfører større frihet for medlemsstatenes statsborgere – som EU-borgere – enn noen gang tidligere i europeisk historie. Det samme gjelder for nasjonalt næringsliv.
Hvordan kan demokratiet best sikres?
Ønsker man å støtte folkestyret, kan man ikke gjøre det fordi det er en ideell styreform. Winston Churchills observasjon kan gjenoppfriskes: «Many forms of Government have been tried, and will be tried in this world of sin and woe. No one pretends that democracy is perfect or all-wise. Indeed it has been said that democracy is the worst form of Government except for all those other forms that have been tried from time to time …» (tale i Underhuset, 1947).
Demokrati bør vurderes ut fra ideelle mål. Men like viktig er myndighetenes forpliktende tiltak for demokratiet og de allmenne forutsetninger som foreligger i hver EU-stat. Den europeiske union er seg «sin åndelige og etiske arv bevisst, og bygger på de udelelige og universelle verdiene menneskeverd, frihet, likhet og solidaritet; den bygger på demokrati- og rettsstatsprinsippene. Den setter mennesket i sentrum for sin virksomhet ved å innføre unionsborgerskap og opprette et område for frihet, sikkerhet og rettferdighet» (EUs Pakt, fortalen). Et sosialt marked inngår i demokratiets idealer. Et slik marked gir økonomisk fremgang, velferd og trygghet for de flest.8Se BREV nr 50 om demokratiets kommende seier. Det er derfor all grunn til å sikre demokratiet og forutsetningene som må til for at demokratiet kan tjene sin hensikt: Å skape fredelige forhold innad og mellom samfunnene.
I en mer integrert verden er statsgrensen alene stadig mindre egnet når statene skal beskytte land og folk. Mellom Norge og andre demokratiske stater er det en felles interesse i at flest mulig stater er demokratiske. Støtte til EUs arbeid for demokrati er i praksis den mest virkningsfulle måte europeisk demokrati kan styrkes på. EUs eget demokrati, mulighetene EU har til å sikre demokratiet i EU-statene, men dessuten til også å medvirke til utvikling av demokrati gjennom EUs handel og andre globale forbindelser, taler for dette.
Norge deltar i folkerettssamfunnet. Vi påvirkes mer av folkerettssamfunnet enn det vi alene klarer å påvirke dette samfunn. Sammen med andre likesinnede stater i EU, kan vi imidlertid styrke demokratiet i EU, og i de land vi er avhengig av for forsvar og handel. – Et norsk EU-medlemskap ville til og med styrke demokratiet i Norge, sammenlignet med EØS-konstruksjonen nå: Den forplikter oss til å innføre lovgivning vi ikke har vært med på å fastsette.9Se BREV nr 25 om demokrati i EØS og EU.
Demokratiets beste kjennetegn er vel dette: Ingen får det akkurat som de vil, ikke en gang de sterkeste. Maktfordeling sørger for dette. Et virksomt demokrati er etter sin natur kompromisset. Vi oppnår tross alt mer av det vi ønsker sammen med andre, enn på egenhånd.
Relatert
EUs valutakursordning ERM2
EUs felles valuta bygger på EU-statenes erfaringer og ønsket om en felles fremtid. For å bruke euro som den nasjonale valuta må nye medlemmer oppfylle visse økonomiske krav, blant annet til valutakursstabilitet. EUs valutakursordning (ERM2) er her et virkemiddel, så lenge ikke alle EU-stater bruker euro.
Statskupp i USA?
Er norsk jordbrukspolitikk helt spesiell?
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.