Kan Ungarn settes på sidelinjen i EU?
BREV nr. 66
Samarbeidet i EU er et ‘skjebnefellesskap’, og formell eksklusjon av en medlemsstat er umulig. EU-retten har likevel et virkemiddel som kan ses i en slik sammenheng. At bruken av tiltaket kan ta tid, er ikke nødvendigvis en ulempe.
Publisert: 20. mai 2025
Siden partiet Fidesz overtok regjeringsmakt i 2010, har Ungarn ikke alltid vært lojal mot EU-retten.1Se BREV nr 12 om ungarsk obstruksjonspolitikk. Dette har blant annet ført til at EU-budsjettmidler holdes tilbake og til flere dommer i EU-domstolen for traktatbrudd, herunder for krenkelser av EUs verdigrunnlag i artikkel 2 i Traktaten om Den europeiske union – TEU.2Se BREV nr 38 om Ungarns illiberale demokrati.
Artikkel 7 TEU gir sanksjonsmuligheter for slike traktatbrudd. Regelen har disse hovedpoeng:
(i) Etter artikkel 7(1) kan en tredel av EU-statene (ni EU-stater), Parlamentet eller Kommisjonen foreslå at Rådet beslutter at «det foreligger en klar risiko for at en medlemsstat opptrer i sterk strid med verdiene nevnt i artikkel 2». En slik beslutning kan treffes med fire femdeler av EU-statene i Rådet (21 EU-stater).
(ii) Etter (2) kan Det europeiske råd (stats- eller regjeringssjefene) «ved enstemmighet etter et forslag fra en tredel av medlemsstatene eller fra Kommisjonen og etter at Europaparlamentet har gitt sitt samtykke, beslutte at en medlemsstat opptrer i sterk og vedvarende strid» med EUs verdier.
(iii) Blir dette besluttet, kan Rådet etter (3) med kvalifisert flertall (’dobbelt flertall’3Se BREV nr 60 om Rådets avstemningsordning.), treffe det formelle vedtak om midlertidig å suspendere rettigheter etter EU-retten for vedkommende EU-stat, herunder «stemmerettighetene for representanten for medlemsstatens regjering i Rådet».
(iv) Stemmereglene er nærmere fastlagt i artikkel 354 i Traktaten om Den europeiske unions virkemåte. Vedkommende EU-statskal «ikke delta i avstemningen» og «ikke tas med i beregningen av en tredel [om forslag] eller fire femdeler [om risiko] av medlemsstatene» som nevnt i artikkel 7(1) og (2). Dessuten gjelder blant annet at en ikke avgitt stemme ikke hindrer et enstemmig vedtak etter (2), samt at Parlamentet må ta en avgjørelse med to tredels flertall av de avgitte stemmer og med et flertall av dets medlemmer.
Ordlyden i artikkel 7(2), om at «… Det europeiske råd kan ved enstemmighet … beslutte at en medlemsstat opptrer i sterk og vedvarende strid med [EUs verdier] …», tolkes naturlig som at en EU-stat står mot alle de øvrige. Har EU-staten støtte fra én annen EU-stat, virker derfor et enstemmig vedtak av de 26 blokkert. Man kan tenke seg Orbans argumentasjon overfor kollegaene: ‘Denne gang er det meg, men neste gang kan det være deg!’ Blant dem kan enkelte ikke helt tørre å utelukke muligheten, og argumentet kan bli fristende.
Økonomiske sanksjoner mot Russland inngår i EUs støtte til Ukrainas forsvar mot Russlands angrepskrig. Sanksjonene fornyes av Rådet ved enstemmige vedtak med regulære mellomrom. Ungarn er ofte mot sanksjonene, men har hittil godtatt dem mot gjenytelser. Den ungarske regjering hevder at en ungarsk-talende minoritet i Ukraina diskrimineres. Orban vil dessuten ha et godt forhold til Russlands president. Kravet om enstemmighet i sanksjonene mot Russland brukes som brekkstang – først og fremst for egne krav mot EU.
Rådet fulgte Parlamentets forslag (2018) om å treffe vedtak etter artikkel 7(1) overfor Ungarn. En beslutning i Det europeiske råd etter artikkel 7(2) har imidlertid ikke fått nok tilslutning. Polen hindret vedtak inntil parlamentsvalget der i 2023 ga en ny regjering (‘polsk løsning’). Etter et regjeringsskifte i Slovakia omtrent på samme tid, kan landet støtte Ungarn og hindre enstemmighet blant de øvrige 26 EU-stater.
Å sikre at Slovakia ikke støtter Ungarn – eller unnlater å stemme – ville være den beste løsning. Hvis dette er umulig, kunne imidlertid en (dristig) tanke etter EU-retten kanskje være omtrent slik: Det kunne åpnes sak etter artikkel 7(1) mot Slovakia. Med politisk vilje, kunne det nok være mulig å vise en klar risiko for at EUs verdier krenkes av det nasjonal-populistisk regime til statsminister Robert Fico. Hele syv EU-stater må til for å hindre fire femdelers flertall for et forslag etter (1). En ny sak etter artikkel 7(1) mot Slovakia, ville da løpe parallelt med Ungarns sak. Begge saker ville bygge på en klar risiko for at statene opptrer i sterk strid med EUs verdier.
Det europeiske råd kunne da ved behandlingen av forslaget forene sakene om å fastslå at Ungarn og Slovakia, opptrer i sterk og vedvarende strid med EUs verdier. Et slikt saksbehandlingsforslag fra Det europeiske råds president vil etter sin art ikke kreve enstemmighet. Godtar flertallet et slikt forslag, ville Ungarn og Slovakia ikke kunne stemme i de forente saker.
Saksbehandlingen ville ikke svare godt til ordlyden i artikkel 7(2). Det ville likevel være gode argumenter for en formålsrettet tolkning. En ren ordfortolkning gjør det for enkelt å hindre bruk av artikkel 7. Vurderingen kunne begrunnes ut fra effektivitetshensyn og ellers understøttes av alminnelig rettstenkning – med assosiasjoner til en rett til selvforsvar, konstitusjonell nødverge, nødrett eller mottiltak i traktatforhold. Å opptre i strid med EUs verdier, bør omfatte det å hindre EU i å fremme verdiene – i tråd med lojalitetsprinsippet om å avstå fra ethvert tiltak som kan sette EUs mål i fare.
Konsensus er foretrukket i EUs beslutningssystem. På noen politisk følsomme saksområder gjelder imidlertid stadig et krav om enstemmighet. Det skal sikre at vesentlige nasjonale interesser for en EU-stat ikke krenkes ved flertallsvedtak. Slike vesentlige nasjonale interesser må imidlertid forsvares under hensyn til lojalitetsprinsippet i EU-retten og til at EU er et politisk ‘skjebnefellesskap’. De andre EU-stater må kunne sette seg inn i, og dessuten godta, vedkommende EU-stats grunner for blokkeringen. Å stemme i Rådet bør prinsipielt dessuten skje i god tro.
Ungarn må sies å opptre «i sterk og vedvarende strid med verdiene nevnt i artikkel 2», men å frata Ungarn stemmeretten har blitt blokkert. At EU dermed hindres i å fremme sine verdier, med mindre Ungarn mottar usaklige motytelser, er et misbruk av EU-retten. Med krig i Europa og America first-politikk i USA, er et særlig sterkt samhold i EU nødvendig.
EU-organene må gå frem etter EU-retten, men Det europeiske råd må ikke velge en ren ordlydsfortolkning av artikkel 7(2). Begge saker vil bygge på krenkelse av EUs verdier. Saken mot det nasjonal-populistiske regime i Slovakia vil kanskje ikke være like vanntett som for Ungarn, men kunne gjøres tilforlatelig. Sanksjoner fastsatt etter artikkel 7(3) kunne dessuten tilpasses, for eksempel et konkret avgrenset stemmerettstap for Ungarn, men med andre rettighetstap for Slovakia – hvis dette ble aktuelt. Det kunne oppstå en forhandlingssituasjon i Det europeiske råd.
Traktatbruddssøksmål fra Ungarn og Slovakia ved EU-domstolen ville være påregnelig. En beslutning etter artikkel 7(2) ville etter hovedregelen for dette neppe gis ‘oppsettende virkning’ av EU-domstolen. En endelig avgjørelse av sakene i EU-domstolen ville imidlertid neppe kunne avsluttes i 2026.
Det er parlamentsvalg i Ungarn i april 2026. Ungarske velgere får enda en mulighet til ikke å gjenvelge partiet Fidesz og dets leder Viktor Orban, denne gang for en fjerde fireårsperiode. Et gjenopplivet parti gir grunn til håp om en ‘polsk løsning’ også i Ungarn. I så fall endres forutsetningene, og Ungarns rolle som ‘bråkmaker’ i EU kunne få en avslutning. Skulle Fidesz derimot vinne valget enda en gang, er det desto større grunn til å sette Ungarn på sidelinjen i EU!
Relatert
Er norsk jordbrukspolitikk helt spesiell?
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
Britenes nei til EU sjokkerte – og varslet en ny tid
Kort oversikt over EUs traktatrett
EU-samarbeidet er utviklet siden 1951 gjennom flere traktater og traktatendringer – frem til siste formelle endring, ved Kroatias tiltredelse 2013. Teksten gir en summarisk oversikt over utviklingen.