Utsnitt fra EU flagget — iStockphoto.com

Er EU en statsdannelse?

BREV nr. 77

Det korte svar på spørsmålet om EU er en statsdannelse, er Nei. Jeg tror at svaret på spørsmålet om EU bør bli en stat, også er Nei. Noe sluttmål for EU er det ikke enighet om mellom medlemstatene, men dette er kanskje ikke så viktig: Den europeiske samling har utviklet seg mye frem til i dag.

Per Christiansen

Publisert: 16. september 2025

Ideen om europeisk samling er del av europeisk historie.¹ Tiden for en økonomisk samling i et felles marked kom imidlertid ikke før etter andre verdenskrig. Da hadde Tyskland og Frankrike, på mindre enn hundre år, ført tre omfattende kriger. Winston Churchill talte i 1946 om at ‘Europas forente stater’ var ønskelig – etter modell fra USA. Tanken om en føderasjon var del av grunnlaget for markedssamarbeidet. Føderasjon var nevnt i Schuman-erklæringen (1950), men ble aldri del av EUs rettsgrunnlag.

Samarbeidet fulgte Schuman-erklæringens spådom om at «Europa vil ikke bli skapt i én enkelt handling, og heller ikke som en helhetlig konstruksjon: Det skapes gjennom konkrete resultater – som først fører til en solidaritet i handling».² I EKSF-traktaten erklærte medlemstatene at de var besluttet på «å la århundrers rivalisering avløses av en sammensmeltning av deres grunninteresser, og ved opprettelse av et økonomisk fellesskap å legge den første grunnstein for et mer omfattende og dypere fellesskap mellom folk som lenge har vært splittet av blodige stridigheter, og å legge grunnlaget for organer som er i stand til å lede et fremtidig skjebnefellesskap» (fortalen).

Medlemstatene la deretter «grunnlaget for en stadig nærmere sammenslutning av de europeiske folk» i fortalen til Traktaten om Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF, 1957); senere litt tilpasset fortalen til Traktaten om Den europeiske union (TEU, 2009). Markedssamarbeidet ble fra 1957 utvidet i EØF med de fire friheter og felles konkurranseregler og dessuten med atomenergifellesskap (Euratom).

Styreformen ble samtidig endret. Rådet (medlemstatene) ble det sentrale lovgivningsorgan, mens Kommisjonen fikk enerett til lovforslag. En parlamentarisk forsamling fantes fra begynnelsen av, men Europaparlamentet ble fra 1979 satt sammen ved direkte folkevalg i medlemstatene, og er i dag på de fleste områder en likeverdig lovgiver til Rådet.

Samarbeidet skapte behov for mer samarbeid. Markedet ble fordypet og utvidet i rykk og napp. Noen planer og forslag kom for tidlig, som for eksempel Werner-planen (1970) om en felles valuta; andre ble gjennomført, som for eksempel Hvitboken (1985) om EUs indre marked. Spesielt viktig var innføringen av den felles valuta (1999).

Schengen-samarbeidet (1985) betød at grensekontroller mellom deltakerstatene ble opphevet, og et ‘grenseløst Europa’ ble etablert. Et bredere justissamarbeid er også utviklet. Dette undestøtter markedssamarbeidets fire friheter ved at rettshåndhevelse i markedet samordnes og forenkles. Dessuten lettes politiarbeid og gjennomføring av rettsavgjørelser i grenseoverskridende forhold.

Også i utenrikspolitikken er samarbeidet styrket, men det hemmes av hovedregelen om enstemmighet. Å endre dette ved traktatendring er særlig vanskelig. Det europeiske mangfold rommer mange historiske motsetninger …

Frankrike fremsatte i 1950 et forslag om et forsvarsfellesskap, men satte selv en stopper for det i 1954.³ USA ga sikkerhetsgarantien i NATO. America First-politikken krever at europeiske stater tar ansvar for egen sikkerhet i mye større grad enn tidligere. Står Europa sammen, har statene økonomiske og teknologiske forutsetninger over tid for å lykkes. Det blir vanskelig, men presset vil være stort.

Blir Frankrike, Storbritannia og Tyskland enige, vil mye falle på plass og kan få tilslutning fra en rekke europeiske stater, herunder Norge. En europeisk sikkerhetsgaranti, basert på franske og britiske atomvåpen, med økonomisk støtte fra mange europeiske stater, må kunne tenkes.⁴ Forsvar utad av folk og land tilhører kjerneoppgavene for en stat og må finne en løsning. Markedssamarbeidet kan gi en naturlig ramme.

Etter folkerettslig sedvane kjennetegnes en stat ved fire forhold: en fast befolkning, et bestemt territorium, en organisert sentralmyndighet og en grad av uavhengighet. EU er en internasjonal organisasjon som ikke tilfredsstiller disse krav annet enn på sin egen måte. Enhver «europeisk stat» (artikkel 49 TEU) kan søke om medlemskap. Etter EU-retten korresponderer EUs ‘befolkning’ og ‘territorium’ i utgangspunktet med EU-statenes. Kravene om en sentralmyndighet og en viss uavhengighet, kan sies å følge av at EU er «et eget rettssubjekt» (artikkel 47 TEU). Det følger at EU har rettslig handleevne. Denne handleevne er imidlertid avgrenset av EUs tildelte statsmyndighet. Den tildelte statsmyndighet i EU utøver EU-statene sammen i EUs institusjoner: En felles samråderett erstatter statenes selvråderett enkeltvis. Dette er ett av samarbeidets hovedformål, og regulert i EU-traktatene. EUs styringsmodell har maktfordeling og føderale trekk.⁵

I føderalstater gir forfatningsretten i all hovedsak ikke anledning for en delstat, provins, republikk eller lignende til ensidig å bestemme uttreden av føderasjonen. Spørsmålet om et fritt Quebec kom opp i Canada, hvor kanadisk høyesterett kom til at Quebec bare kunne tre ut av føderasjonen etter forhandlinger med de øvrige provinser (Reference re Secession of Quebec, 1998).

Fra historien kan nevnes for eksempel at Sovjetunionens forfatning (1936) ga unionens republikker anledning til fritt å tre ut av unionen. Dette skjedde likevel ikke før Sovjetunionens oppløsning (1991). USAs høyesterett behandlet spørsmålet etter borgerkrigen (1861-65). Texas hadde ikke rett til å tre ut av unionen. Høyesterett viste til at konføderasjonsartiklene (1777) var «perpetual», og at den nye amerikanske grunnlov (1789) skulle gjøres «more perfect». Spørsmålet ble: «What can be indissoluble [uoppløselig] if a perpetual Union, made more perfect, is not?» (Texas v. White, 1869) …

Det politisk mest sentrale i EUs traktatrett ut fra dette, synes jeg, er regelen om at «[e]nhver medlemstat kan i samsvar med sine forfatningsregler beslutte å melde seg ut av Unionen» (artikkel 50(1) TEU). Dette fører til at EU bare kan opprettholdes så lenge medlemstatene ønsker det. Uttreden skjer i ordnede former etter EU-retten. For dette er Storbritannia ‘Exhibit A’: Brexit skjedde i nokså ordnede former, men uten andre nevneverdige fordeler … Det hører med i bildet at EUs traktatrett etter folkerettens prinsipp om statssuverenitet, bare kan endres ved enstemmighet mellom medlemstatene.

En variant av en statsdannelse etter EU-retten, slik den er, kunne kanskje være om flere EU-stater enes om å etablere en føderalstat , som søker EU-medlemskap. Om og hvordan dette kunne skje, ville bero på omstendighetene. En slik utvikling kunne medføre en ‘gjenstart’ av EU-samarbeidet – kanskje basert på sterkere lojalitet og mer samhold? Et forsvarssamarbeid kunne naturlig stå sentralt.

Verden er snudd på hode for Europa. Selv om den amerikanske president ikke skulle makte å innføre et Me First-styresett i USA, virker det lite sannsynlig at den relative stabilitet fra tiårene under den kald krig – og håpet om fredelig sameksistens fra de to ti-år rundt 2000 – kommer tilbake. Dette gir et sterkt behov for samling av samarbeidsvillige stater i Europa, med Frankrike og Tyskland og Storbritannia som lederskap. EU kan stå sentralt i et slikt bilde, men oppgaven er formidabel.

Norges traumatiske forhold til det europeiske samarbeid siden 1960-årene, er uten betydning for EUs utvikling. Norge har likevel en sterk egeninteresse i at EU lykkes. Denne interesse kunne gjenspeiles i et norsk flertallsønske om å delta som fullverdig medlem i EU og et europeisk forsvarssamarbeid.

Vi lever dessverre i interessante tider …

Publisert: 16. september 2025