Voteringer i EUs Ministerråd
BREV nr. 60
Det er rimelig å si at det er flertallet av medlemsstatene som styrer EU ved Ministerrådet. Men de største EU-stater har nok mindre innflytelse i EU enn det de har vært vant til i europeisk historie. Rådets ordinære voteringsordning kan illustrere dette.
Publisert: 1. april 2025
Rådet består av et medlem på ministernivå fra hver EU-stat. Medlemmet utøver stemmeretten og forplikter med det EU-statens regjering. Rådet må gi sin tilslutning til EUs lovgivning og budsjett, men i et samarbeid med Kommisjonen og Parlamentet. Statene er likeverdige etter folkeretten. Det er likevel nødvendig i et så dypt, bredt og forpliktende samarbeid som EU-samarbeidet, å kombinere lik innflytelse med ulikhetene i statenes reelle makt. Dette skjer ved veide stemmer.
Det ‘særlige ministerråd’ i Det europeiske kull- og stålfellesskap (1952) er utgangspunktet. De seks medlemsstater hadde én stemme hver. Rådets tilslutning til et forslag fra Den høye myndighet (Kommisjonen) kunne gis med et flertall på fire stater. Men et vedtak forutsatte at flertallet omfattet en medlemsstat som selv produserte minst 20 prosent av verdien av Fellesskapets samlede kull- og stålproduksjon. Ved stemmelikhet (tre-tre) var kravet imidlertid at to slike stater måtte gi tilslutning til forslaget. Bare Frankrike og Tyskland hadde en slik produksjon. Ordningen sikret stor innflytelse for Frankrike og Tyskland sammen. Da trengte de bare én medlemsstat til, men Den høye myndighet kunne avgjøre om den fastholdt forslaget. I så fall ble forslaget godkjent. Sammen kunne de to imidlertid blokkere.
Ved Traktaten om Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF, 1957) fikk medlemsstatene stemmevekt som fastsatte det kvalifiserte flertall og når det var nødvendig. De tre store EØF-stater Frankrike, Tyskland og Italia, ble tildelt fire stemmer hver, mens Nederland og Belgia fikk to hver og Luxemburg én stemme. Kvalifisert flertall for et forslag fra Kommisjonen krevde 12 av de 17 stemmer. Sto Frankrike og Tyskland sammen, blokkerte de et kvalifisert flertall. Stemmevektene bygget på en helhetsvurdering, hvor statenes befolkninger var viktig faktor.
Tilpasninger ble gjort i forhandlingene når nye medlemsstater tiltrådte samarbeidet. Siste endring av stemmevektingen etter denne ordning fordelte 352 stemmer mellom EU-statene.1Belgia 12, Bulgaria 10, Tsjekkia 12, Danmark syv, Tyskland 29, Estland fire, Irland syv, Hellas 12, Spania 27, Frankrike 29, Kroatia syv, Italia 29, Kypros fire, Latvia fire, Litauen syv, Luxemburg fire, Ungarn 12, Malta tre, Nederland 13, Østerrike 10, Polen 27, Portugal 12, Romania 14, Slovenia fire, Slovakia syv, Finland syv, Sverige ti og Storbritannia 29. For kvalifisert flertall trengtes 260 stemmer (73,9 prosent). Kvalifisert flertall lå etter endringer – grovt sett – rundt 70 prosent av medlemsstatenes samlede befolkning.
Prinsippet for stemmevekting ble imidlertid endret fra 2014. Ordning er nå at kvalifisert flertall defineres som «minst 55 prosent av Rådets medlemmer, som omfatter minst 15 medlemmer og representerer medlemsstater med minst 65 prosent av EUs befolkning» (artikkel 16(4) i Traktaten om De europeiske union). Dette er også kalt ‘dobbelt flertall’. Et blokkerende mindretall må bestå av minst fire medlemmer av Rådet. Dette er i dag den hovedsakelige voteringsmåte i Rådet. Et kvalifisert flertall gir naturligvis mange mulige kombinasjoner, og en kalkulator kan være til hjelp i beregninger.2Se en egen app: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/9d10bc79-10a2-11ee-b12e-01aa75ed71a1/language-en
Dobbelt flertall gjenspeiler den delte myndighet i EUs føderale modell, hvor både statene og deres folk deltar. I EUs representative demokrati er et kvalifisert flertall i Rådet demokratisk legitimert indirekte ved at statenes regjeringer har parlamentarisk støtte, og ved at et slikt flertall må ha en klar overvekt av befolkningen i alle EU-stater.
På noen politisk følsomme saksområder kreves enstemmighet, for eksempel i den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Et rådsmedlem kan avstå fra å stemme, og kan da gi en formell stemmeforklaring. Den blir offentliggjort sammen med stemmegivningen, og kan fremtre som en dissens. Dette hindrer likevel ikke Rådet fra å treffe vedtaket ved enstemmighet.
Mange rådsvedtak er reelt avklart i saksbehandlingen, før de formelt vedtas i Rådet. Slike avklaringer skjer særlig i Komiteen for de faste representanter, som består av EU-statenes ambassadører til EU.
Alle EU-stater har ikke alltid rett til å delta i Rådets avstemninger. Dette forekommer når en sak ikke angår alle EU-statene. Et eksempel er at bare eurostatenes finansministere deltar i saker som knytter seg til eurostatenes delte ansvar for den felles valuta. Disse ministre møtes derfor uformelt før rådet (finansministrene) møtes, for å ta stilling i slike saker. Bare eurostatenes representanter har stemmerett i Rådet, og stemmereglene tilpasses antallet eurostater – for tiden 20.
Selv om man kan si at EU-statene styrer EU, er denne styring ikke fri, men underlagt Rådets voteringsregler. Rådet er konsensusorientert, men avgjør saker ved avstemning, om nødvendig. Bare når enstemmighet kreves, kan en enkelt EU-stat avgjøre saken ved å blokkere vedtaket. Rådet må også ta hensyn til Kommisjonen, som i hovedsak har enerett til å foreslå lovgivning, og eventuelt revidere fremlagte forslag. Parlamentet er dessuten medlovgiver i de fleste lovsaker.
Statenes formelle likhet etter folkeretten verken kan eller bør alltid trumfe realpolitikken. Den veide stemmegivning ved kvalifisert flertall gir derfor folkerike og økonomisk sterke stater mer innflytelse enn små og mellomstore stater. Hver EU-stat vil som regel ha likesinnede stater å samarbeide med både i saksbehandling og ved avstemninger. For å finne en felles interesse, kan mange faktorer spille inn. Disse vil variere med sakenes karakter, EU-statenes gjensidige forhold, forhandlernes dyktighet og personlige relasjoner samt andre forhold.
Det hevdes at Frankrike og Tyskland er ‘motoren’ i EU-samarbeidet. Disse stater har størst befolkning og økonomi blant EU-statene. Men selv når de to sto sammen, måtte de ved samarbeidets begynnelse (1952) ha tilslutning fra minst to andre medlemsstater. Fikk de to bare med seg én, ble det stemmelikhet. Da kunne Den høye myndighet bestemme om den ville fastholde sitt forslag. Bare da kunne Rådet vedta forslaget.
Etter ordningen fra 1957 omtalt foran, fikk Frankrike og Tyskland fire stemmer hver av de 17 stemmer som ble innført. De to stater hadde (i 1960) rundt 59 prosent av befolkningen i de seks medlemsstater. Kvalifisert flertall krevde 12 stemmer, det vil si at Frankrike og Tyskland ville oppfylle kravet med tilslutning fra Italia alene, eller alternativt med Nederland og Belgia sammen. Frankrike og Tyskland sammen kunne derimot alene blokkere for et kvalifisert flertall. Etter senere justeringer måtte de to ha støtte fra andre og stadig flere stater, både for å få tilslutning til et felles fransk-tysk standpunkt, men dessuten for å blokkere et vedtak.
I dag har de to land sammen 33,7 prosent av befolkningen i EU27. For å få et kvalifisert flertall for et rådsvedtak som disse to stater ønsker, må de ha tilslutning fra minst 13 andre EU-stater. Stater som slutter seg til må dessuten representere minst 31,18 prosent av EU27s befolkning. Hvis Frankrike og Tyskland derimot vil å blokkere et forslag, må de ha tilslutning fra to andre EU-stater som bare trenger å representere 1,18 prosent av befolkningen i EU27. Er Frankrike og Tyskland enige om å blokkere, skal det lite til for at de to vil lykkes.
EUs økte antall medlemsstater har imidlertid svekket Frankrikes og Tysklands styringsmakt i EU. Dette er en logisk følge av utvidelsene. For å få til noe betydningsfullt i EU, er det likevel fortsatt en stor fordel om Frankrike og Tyskland finner frem til et omforent standpunkt. Da er EU som sterkest.
Relatert
EUs valutakursordning ERM2
EUs felles valuta bygger på EU-statenes erfaringer og ønsket om en felles fremtid. For å bruke euro som den nasjonale valuta må nye medlemmer oppfylle visse økonomiske krav, blant annet til valutakursstabilitet. EUs valutakursordning (ERM2) er her et virkemiddel, så lenge ikke alle EU-stater bruker euro.
Er norsk jordbrukspolitikk helt spesiell?
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
