Har EU-samarbeidet et ‘sluttmål’?
BREV nr. 36
Europeisk samling var i utgangspunktet tenkt i en føderal sammenheng. Dette fant ikke bred nok tilslutning. Etter hvert kom et ‘sluttmål’ for EU-samarbeidet i bakgrunnen. Uenighet om EUs sluttmål er det imidlertid fortsatt.
Publisert: 3. september 2024
Ved Traktaten om Det europeiske kull- og stålfellesskap (EKSF) i 1951 ble Frankrike, Tyskland, Italia og Benelux-statene enige om å opprette et avgrenset økonomisk fellesskap. Traktaten skulle «legge den første grunnstein for et mer omfattende og dypere fellesskap mellom folk som lenge har vært splittet av blodige stridigheter» og skape «organer som er i stand til å lede et fremtidig skjebnefellesskap» (traktatens fortale). Samarbeidet ble knyttet til et felles marked for kull- og stålprodukter. Mange ønsket politisk union og så disse ord som uttrykk for et mål om å skape en føderasjon: et Europas forente stater – etter mønster fra USA.
Frankrike avviste i 1954 Traktaten om et europeisk forsvarsfellesskap. Dette svekket tanken om en politisk union og føderasjon. Veien videre ble et utvidet økonomisk samarbeid om et felles marked med fire friheter og like konkurransevilkår. EKSF-statene besluttet i 1957 i Traktaten om Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF) «å legge grunnlaget for en stadig nærmere sammenslutning av de europeiske folk» (EØF-traktatens fortale). Mens Den høye myndighet var lovgivningsorganet i EKSF, forskjøv EØF-traktaten lovgivningsmakten til Rådet, det vil si til medlemsstatenes regjeringer.
Samarbeidet viste seg generelt vellykket, og andre europeiske stater ble deltakere. I Maastricht-traktaten (1992) besluttet statene å «markere en ny etappe i den europeiske integrasjonsprosess» (fortalen) og de ville «styrke solidariteten mellom sine folk samtidig med at de respekterer deres historie, kultur og tradisjoner». Denne traktat la også grunnlaget for en økonomisk og monetær union med felles valuta og en gjennomføring «på lang sikt av en felles forsvarspolitikk, som med tiden vil kunne føre til et felles forsvar». Et samarbeid i justis- og innenrikssaker hadde utviklet seg gradvis. Det var forankret i Maastricht-traktaten og ble senere forsterket under betegnelsen «et område for frihet, sikkerhet og rettferdighet» (Amsterdam-traktaten, 1997). Det omhandler grensekontroll, asyl, innvandring, sivilrettslig og strafferettslig samarbeid og politisamarbeid.
Konstitusjonen for Europa (2004) ble avvist ved folkeavstemning i 2005 i Frankrike og Nederland. Mange av traktatreglene ble videreført ved Lisboa-traktaten (2007). Ordet konstitusjon og reglene om EUs flagg, hymne, motto og Europadagen (9 mai) samt at euro er EUs valuta, ble imidlertid ikke benyttet i traktaten.
EUs integrasjon viser, blant annet, et stadig forsterket felles marked; en felles valuta for de fleste EU-stater; retningslinjer for den økonomiske politikk og med kontroll, kritikk og råd; opptak av felles lån for gjenreisning av EU-statenes økonomier etter COVID-pandemien; en viss utvidelse av mulighetene for beskatningsmyndighet for EU; regulering av tillatt statsstøtte og regler om offentlige anskaffelser; opphevelse av personkontroll på interne statsgrenser (Schengen); en samordning basert på enighet om utenrikspolitiske tiltak som for eksempel økonomiske sanksjoner; sivil beredskap og en felles forsvarspolitikk på særlige områder er under utvikling.
Dette viser at EU-statene har ønsket å tildele EU stadig mer av sin statsmyndighet, slik at EU-statene, og deres folk, sammen utøver myndighet i den felles interesse på bestemte områder. Utviklingen kan for så vidt gi inntrykk av at EU beveger seg i retning av et føderalt forbund. Forståelsen av behovet for denne utvikling, og sympatien for den, er imidlertid ulikt fordelt mellom EU-statene. I flere EU-stater fremheves betydningen av å hevde den nasjonale suverenitet.
Selv om EU i mangt er påvirket av USA, er tanken om et Europas forente stater etter et amerikansk mønster neppe fullt tjenlig. USA ble etablert og utviklet under andre forhold og over mye kortere tid enn tilfelle er for styringsformer i europeisk historie. Som statsdannelse bygget USA på moderne tanker om samfunnsstyring på slutten av 1700-tallet; tilgang til stadig større geografiske områder og naturressurser; tro på markedsøkonomi og utvikling av ny teknologi; høy europeisk innvandring, etter hvert innvandring også fra andre kontinent; engelsk som et felles språk og – kanskje ikke minst – ideologien om «the American dream» – det å være sin egen lykkes smed.
Europas lange historie fra antikken, med folkevandring og påvirkning utenfra; vedvarende strid og krig om politisk innflytelse, landområder, naturressurser og religion; et språklig og kulturelt mangfold; ujevn og ulik utvikling mellom europeiske land sosialt, økonomisk og politisk – og mye annet – gjør det vanskeligere enn i USAs tilfelle for europeiske stater sammen å etablere en statsdannelse etter tradisjonelle folkerettslige kriterier.
Et annet forhold er dette: Jeg vet ikke om noen statsdannelse som har en rettsordning som tillater at et territorium i staten ensidig kan beslutte en løsrivelse og etablering av en ny stat. Det er konkrete eksempler på fredelig oppløsning etter forhandlinger (Tsjekkoslovakia (1993) kan nevnes), men som hovedregel kommer en hel eller delvis statsoppløsning i stand ved krigføring (Jugoslavia (1991-92) kan nevnes). Det kan i denne sammenheng hevdes at den viktigste enkeltbestemmelse i EUs traktatrett er artikkel 50 TEU. Der står det at en medlemsstat ensidig kan melde seg ut av EU. Dette skal gjennomføres innen to år, med mindre partene er enige om noe annet.
Små og mellomstore stater, men også store stater, vil best kunne ordne forholdene seg imellom ved å bygge en forståelse av felles interesser snarere enn å fremme egne interesser uavhengig av andre, især ved bruk av makt. Tapes de felles interesser av syne, er det ikke lenger grunnlag for samarbeid. Et holdbart internasjonalt samarbeid må derfor bygge på et legitimt samtykke fra de som treffer avgjørelsene. I EU vil samarbeidet bare bestå så lenge EU kan vise for folkeflertallet at fordelene ved samarbeidet er større enn ulempene.
EU er forpliktet til å fremme sine verdier om «respekt for menneskets verdighet, frihet, demokrati, likhet, rettssikkerhet og respekt for menneskerettighetene» (artikkel 2 TEU). Det skjer ved at markedsfrihetene gir økonomisk fremgang og ved at EU-retten håndheves tilstrekkelig effektivt. Utad bruker EU sine virkemidler, for eksempel i handels- eller bistandsavtaler, men samarbeidet kan også inspirere land i andre deler av verden. Innad fremmes integrasjonen; statsgrensene mellom EU-statene betyr mindre og samarbeidet bedrer EU-statenes muligheter til å ivareta de grunnleggende behov for befolkning og land. Overføringer fra rikere til mindre rike EU-stater uttrykker solidaritet. EU gjør det mulig å avdempe regionale uoverensstemmelser i en EU-stat (for eksempel Katalonia) eller mellom EU-stater (for eksempel Ungarn og Romania). EU-samarbeidet er dermed en funksjonell måte for en gruppe selvstendige stater, og deres folk, å organisere sin sameksistens på. EU bygger på folkeretten, men EU-statene har utviklet den til et særegent rettssystem som står mellom folkerett og nasjonal rett, en slags regionalt forsterket folkerett. At en EU-stat selv kan bestemme å tre ut av EU når den måtte ønske det, er trolig den beste sikkerhet som i praksis kan gis for at EUs modell for et frivillig samarbeid om en føderal styreform forblir livskraftig. Et ‘sluttmål’ for EU synes derfor verken nødvendig eller ønskelig.
Relatert
Er norsk jordbrukspolitikk helt spesiell?
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
Britenes nei til EU sjokkerte – og varslet en ny tid
Kort oversikt over EUs traktatrett
EU-samarbeidet er utviklet siden 1951 gjennom flere traktater og traktatendringer – frem til siste formelle endring, ved Kroatias tiltredelse 2013. Teksten gir en summarisk oversikt over utviklingen.