Demokrati

Demokrati i EØS og i EU

BREV nr. 25

Demokratiet i Norge fungerer godt, men kan likevel forbedres. Norge må i EØS følge EUs lovgivning, som vi bare i liten grad kan påvirke. Ved norsk EU-medlemskap ville Norge derimot delta i EUs demokrati.

Per Christiansen

Publisert: 14. mai 2024

En kjerne i demokratiet er at folket velger sine representanter. De bestemmer hvilke lover som skal gjelde i landet. Om folket er misfornøyd med lovene, kan et flertall ved valg bytte ut representantene. Norge har inngått mer enn 3000 internasjonale avtaler, og spørsmålet om demokratisk underskudd er normalt ikke påtrengende. Selv om avtalene påvirker norsk myndighetsutøvelse, er de inngått fordi Norge er tjent med avtalene. I motsetning til de fleste internasjonale avtaler, påvirker EØS-avtalen norsk lovgivning i usedvanlig stor grad. Å si opp EØS-avtalen er det likevel begrenset tilslutning til.

Selv om EØS-avtalen knytter Norge nært til EUs indre marked, er det EUs lovgiver som fastsetter EUs markedsrett. I EØS er det ikke noen egentlig lovgivningsmakt. Relevant EU-rett gjøres til EØS-rett gjennom vedtak i EØS-komiteen. I komiteen møtes EFTA-statene i EØS og Kommisjonen, som representerer EU-statene. De to parter treffer enstemmige vedtak. Reserverer Norge seg mot en EU-lov, vil dette føre til at den ikke blir EØS-rett. Dette kan perforere EØS-avtalen, og EU kan treffe mottiltak.

Norske myndigheter er representert i Kommisjonens arbeidsgrupper som forbereder EU-lovgivning som er EØS-relevant. Norges representanter kan bidra med synspunkter. Det endelige lovforslag vedtas imidlertid av kommisjonskollegiet. Der har Norge ingen rolle. Kommisjonen fremmer sine lovforslag for Rådet og Parlamentet. I disse to institusjoner har Norge ingen rett til deltakelse, men kan påvirke uformelt (lobbyisme).

Det som gjør det demokratiske underskudd vanskelig er særlig omfanget av EØS-regler i norsk lovgivning, og som Stortinget ikke nevneverdig kan påvirke innholdet av. EØS-avtalen står her i en særstilling, men også avtalene utenfor EØS som Norge og EU har bidrar. Norges forhold til EU kommer dermed reelt sett i en annen stilling enn tilfelle ved internasjonalt samarbeid Norge ellers har, for eksempel i Nordisk råd, Europarådet eller FN. EØS-utvalget (NOU 2024:7 Norge og EØS: Utvikling og erfaringer) peker på at «EØS-avtalen har … i liten grad bidratt til å styrke norske borgeres rett til politiske deltakelse – individuelt og/eller sammen med andre borgere – innenfor et EØS-fellesskap» (side 109).

Siden 1950-årene er EU-samarbeidet utvidet til nye saksområder og fordypet. EU-statene har derfor i flere omganger forsterket demokratiet i EU. EU har bare myndighet når alle EU-stater i traktat har tildelt EU myndighet. Statsmyndighet som ikke er tildelt, forblir i EU-statene. Når EU har myndighet, skal den likevel bare benyttes dersom målet for tiltaket ikke tilstrekkelig kan nås av EU-statene selv (nærhetsprinsippet).

Demokrati og rettsstat er blant EUs verdier. Man kan si at en maktfordeling virker i EUs styresett: EU-lovgivning vedtas av Rådet og Parlamentet, etter forslag fra Kommisjonen. Kommisjonen er den sentrale utøvende myndighet som tar initiativ etter den allmenne interesse, sikrer at EU-retten gjennomføres og fører tilsyn med dette under kontroll av EU-domstolen. EU-domstolen har det siste ord i tolkningen av EU-retten.

EU har et representativt demokrati. Befolkningene er representert i Parlamentet ved direkte valg i hver EU-stat. En EU-stat er representert i Ministerrådet (Rådet) ved et medlem av regjeringen, som er demokratisk ansvarlig overfor sin nasjonalforsamling. Hver EU-stat nominerer ett medlem av Kommisjonen, som oppnevnes av Det europeiske råd (stats- eller regjeringssjefene), basert på at Parlamentet har godkjent Kommisjonen som kollegium. Et innslag av parlamentarisme er at Parlamentet kan vedta mistillit til Kommisjonen, som i så fall må gå av.

Rådets og Parlamentets avgjørelser i lovsaker er underlagt offentlighet. Dokumentinnsyn er regulert i EU-retten. Det er klagerett til Det europeiske ombud over EUs forvaltning av sin myndighet. Et folkeinitiativ kan anmode Kommisjonen om å foreslå EU-lovgivning. Europeiske politiske partier skal bidra til å skape politisk bevissthet og til å uttrykke EU-borgernes vilje på EU-plan.

EU-statene er ‘traktatenes herrer’. I saker som krever enstemmighet har EU-statene lik innflytelse. Dette gjelder særlig ved traktatendringer og i en del tilfelle av EU-lovgivning. EU-lovgivning etter traktatreglene er i praksis den største del av myndighetsutøvelsen. EU-statenes innflytelse i Rådet er ulik. Rådets vedtak treffes i de fleste tilfelle ved kvalifisert flertall. Dette bygger på en stemmevekting etter antallet EU-stater i kombinasjon med størrelsen av statenes befolkninger (‘dobbelt flertall’). I de andre hovedinstitusjoner gjelder et alminnelig flertallskrav.

Antallet medlemmer av Parlamentet for hver EU-stat fordeles ‘degressivt proporsjonalt’. Dette betyr at alle stater blir overrepresentert sammenlignet med Tyskland – den mest folkerike EU-stat. Virkningen er størst for den minste (Malta) og minst for den nest største (Frankrike). Parlamentets medlemmer er organisert etter politisk farge i partigrupper, ikke etter medlemmenes statsborgerskap.

En norsk politikk som gir sin tilslutning til internasjonalt samarbeid bare dersom det ikke ‘går på bekostning av’, ‘svekker’ (eller lignende) norsk selvråderett, kan vanskelig oppfattes bokstavelig. Internasjonale avtaler skal skape rettslig forutsigbarhet ved gjensidige forpliktelser mellom stater. Dette betyr jo nettopp at avtalepartene ikke kan ha full handlefrihet i behold. Angrer staten, kan den trekke seg fra avtalen. Etter folkeretten må imidlertid statene holde avtaler så lenge de er bundet av dem.

Stortinget vedtok EØS-avtalen i 1992 med stort flertall, og har siden på løpende bånd vedtatt å gjennomføre EØS-rett ved norsk lov. Ut fra en formell betraktning er derfor hensynet til norsk demokrati ivaretatt. Vanskeligheten ligger som nevnt i at EØS-retten gjøres til norsk rett, uten at den norske lovgiver har nevneverdig innflytelse på reglenes innhold.

Dette demokratiske underskudd er vel kjent, fordi det inngår i selve EØS-konstruksjonen: Norge får adgang til det indre marked, men på EUs betingelser. EØS kan i praksis ses som et ‘skyggespill’, hvor EU er kroppen og EFTA-statene skyggen. Skyggespillet har i en generasjon tjent som «det nasjonale politiske kompromisset» (NOU 2012:2, side 856) mellom norske tilhengere og motstandere av EU. EØS har gitt «overskudd i nytte og underskudd i medbestemmelse» (samme sted, side 836). EØS-utvalget deler disse synspunkter. Utviklingen siden 1994 i EU-samarbeidet gjør det demokratiske underskudd i Norges forhold til EU stadig mer påtrengende.

EØS-avtalen ville neppe bli inngått i dag, slik utviklingen i 1990-årene ble på EFTA-siden, med Finland, Sverige og Østerrike som i 1995 skiftet side i EØS-partsforholdet og Sveits som valgte å stå utenfor EØS. Islands og Liechtensteins deltakelse kunne ikke veie opp for dette. Likevel ble EØS videreført. EØS-utvalget reiser tvil om den økonomiske fornuft i å si opp EØS-avtalen. «Etter utvalgets vurdering, gir EØS et bredere, dypere og mer forutsigbart samarbeid, som samlet sett ivaretar flere interesser og behov» (NOU 2024:7, side 25) for Norge, enn det Sveits’, Storbritannias og Canadas avtaler gjør.

EU er et virksomt demokrati for å skape kompromisser mellom EU-statene for å utvikle markedet og møte felles utfordringer. EUs demokrati er ikke identisk med medlemsstatenes demokratier, men disse er selv seg imellom langt fra identiske. En EU-stats regjering må i Rådet søke støtte for egne synspunkter blant andre EU-stater og i Parlamentet blant likesinnede partigrupper. Lovgivningsprosessen utvikler EU-statenes synspunkter, og dette gjør kompromisser mulig. Å nå frem til slik erkjennelse kan ta lengre tid enn ønskelig, og EU-statene vil ikke alltid være fornøyde med kompromissene. Men alternativet – at EU ikke gjør noe – kan ofte være dårligere.

Selvråderett kan kanskje virke intuitivt riktig, men kan etter refleksjon være mindre overbevisende. Selvråderett står i motsetning til samråderett. Samråderett er å utvikle kompromisser i en erkjennelse av at EU-statene på flere og flere områder oppnår mer gjennom felles politikk, enn hva statene hver for seg kan oppnå ved å hevde sin selvråderett. Derfor er EU en ordning av forholdene mellom selvstendige stater som svarer til statenes behov for å ivareta sine egne, samlede interesser i en omskiftelig verden. Derfor har EU vokst fra seks til 27 stater. EU inkluderer nå alle våre nabostater, unntatt Island, Russland og Storbritannia.