Øvre Schlesien – en forløper til EU
BREV nr. 51
EU-samarbeidet ses på som nyskapende i folkeretten. Det hadde imidlertid en forløper. Etter første verdenskrig etablerte Tyskland og Polen et samarbeid om Øvre Schlesien, sterkt tilskyndet av Folkeforbundet. Dette samarbeid er nå stort sett glemt. Her er en påminnelse.
Publisert: 14. januar 2025
Schlesien lå før første verdenskrig i Tyskland, men ligger i dag i Polen. Området hadde en blanding av tysk og polsk befolkning og store forekomster av kull og jernmalm. Versailles-traktaten (1919) satte deler av Schlesien under administrasjon av en internasjonal kommisjon. Traktaten fastsatte også at en folkeavstemning skulle avgjøre Øvre Schlesien tilhørighet. Folkeavstemningen ble gjennomført i østlige og sentrale deler av Schlesien, og angikk en befolkning på rundt to millioner.
Avstemningen i 1921 gikk i tysk favør, men resultatet førte til sosial uro og ble ikke godtatt fra polsk side. Folkeforbundet tok da initiativ til å dele Øvre Schlesien i en tysk og en polsk del, basert på befolkningens nasjonale tilhørighet samt geografi og økonomi. To provinser skulle stå under henholdsvis tysk og polsk jurisdiksjon. Den polske del hadde en stor minoritet av tyskere og den tyske del en stor minoritet av polakker. Øvre Schlesien hadde imidlertid store tyske offentlige og private eierinteresser i økonomien. Etter internasjonalt press og praktisk bistand fra Folkeforbundet inngikk Tyskland og Polen en avtale for en periode på 15 år om Øvre Schlesien (Convention germano-polonaise relative à la Haute-Silésie, 1922 – ‘Konvensjonen’). Noen av Konvensjonens ordninger gir eksempler på overnasjonal myndighet i et internasjonalt samarbeid.
Under hensyn til Tysklands og Polens suverenitet skulle Konvensjonen ivareta sosiale og økonomiske rettigheter for individer og foretak i Øvre Schlesien, henholdsvis i en tysk provins og en polsk provins. Konvensjonen ga regler om blant annet ekspropriasjon, statsborgerskap, minoritetsvern og sosiale og økonomiske spørsmål, herunder arbeidsmarked, trygd, toll, pengeforhold og jernbane. Blant annet tok Konvensjonen sikte på å sikre fri bevegelighet mellom de to provinser for ulike varer og for personer.
To felles organer ble opprettet: en blandet kommisjon med fem medlemmer og en voldgiftsrett med tre medlemmer. Organene ble satt sammen av like mange representanter for hver av de to konvensjonsparter og en nøytral leder oppnevnt av Folkeforbundet. Den blandede kommisjon hadde sete i Katowice (tysk: Kattowitz) i den polske provins, mens voldgiftsretten var i Beuthen (polsk: Bytom) i den tyske provins. Organenes offisielle språk var tysk og polsk. Prosessformen for voldgiftsretten var i hovedsak skriftlig.
Den blandede kommisjon skulle avgjøre tvister mellom den tyske og polske regjering om Konvensjonens bestemmelser. Kommisjonens president hadde imidlertid myndighet til selv å avgjøre individklager etter Konvensjonens regler om beskyttelse av minoriteter. Presidentens avgjørelser i individklager kunne statene anke inn for den fulle kommisjon. Dette skjedde imidlertid i liten grad, og presidentens avgjørelser fikk dermed stor betydning. Konvensjonens bestemmelser ga økonomiske rettigheter til innbyggere og foretak som var undergitt tysk eller polsk jurisdiksjon i Øvre Schlesien. Voldgiftsrettens oppgave var å tolke Konvensjonens bestemmelser for å sikre rettsenhet i Øvre Schlesien i saker som kom opp ved domstoler og forvaltningsmyndigheter i de to provinser.
Konvensjonen gjennomførte en ordning betegnet evokasjon («évocation»). En part i en sak, som i en av provinsene var brakt inn for en domstol eller for en selvstendig forvaltningsmyndighet der, hadde rett til å kreve at et tolkningsspørsmål om en bestemmelse i Konvensjonen ble forelagt voldgiftsretten. Tolkningen måtte være nødvendig for å avgjøre saken. Partene kunne kreve evokasjon så lenge saken ikke var endelig avgjort. Prosedyren førte til at voldgiftsretten ble brakt inn i saker som var til avgjørelse ved en tysk eller polsk domstol eller administrativ myndighet i Øvre Schlesien. Voldgiftsrettens kompetanse omfattet også anke eller klage over en slik avgjørelse. Det tilsvarende gjaldt så sant saken hadde nær tilknytning til Øvre Schlesien og saken hadde kommet til behandling utenfor provinsene, det vil si ved domstoler eller forvaltningsmyndigheter i Tyskland og i Polen ellers.
Et krav fra partene om foreleggelse for voldgiftsretten skulle avvises av vedkommende nasjonale domstol eller forvaltningsmyndighet, dersom den kom til at en avgjørelse ikke var nødvendig for en tolkning av Konvensjonen, eller en foreleggelse ikke syntes å oppfylle vilkårene for øvrig. Vedkommende domstol eller forvaltningsmyndighet kunne også avvise kravet når tolkningsspørsmålet allerede var avgjort av voldgiftsretten og kunngjort i voldgiftsrettens offisielle domssamling, eller når formålet med kravet om foreleggelse åpenbart var å forhale saken. Dersom et krav om foreleggelse var blitt urettmessig avvist av en domstol eller en forvaltningsmyndighet, skulle dette imidlertid anses som en vesentlig prosessuell feil av både tyske og polske domstoler og forvaltningsmyndigheter.
Når den nasjonale domstol eller forvaltningsmyndighet som hadde forelagt et tolkningsspørsmål avgjorde saken, skulle voldgiftsrettens tolkninger av Konvensjonens bestemmelser ha virkning i begge stater. Etter Konvensjonen kunne voldgiftsretten dessuten bekjentgjøre særlig viktige dommer (prejudikater) i de to staters offisielle kunngjøringsblad. Ønsket en domstol eller forvaltningsmyndighet å fravike en slik kunngjort avgjørelse hadde den plikt til å forelegge saken og begrunne sitt syn for voldgiftsretten, som så avgjorde spørsmålet. Voldgiftsrettens avgjørelser var også i slike tilfelle bindende. Evokasjon hadde likhetstrekk med ordningen i EU hvor en nasjonal domstol har rett eller plikt til å forelegge tolkningsspørsmål i EU-retten for EU-domstolen. En dom fra voldgiftsretten skulle om nødvendig kunne tvangsgjennomføres etter nasjonale regler på lik linje med nasjonale avgjørelser. Også dette har en parallell i EU-retten.
Konvensjonens bakgrunn var at både Tyskland og Polen i 1919 ville ha hele Øvre Schlesien for seg selv. Frankrike støttet Polen, og Storbritannia støttet Tyskland. I denne situasjon ble den franske og den britiske statsminister enige om å overlate spørsmålet til Folkeforbundets råd. Folkeforbundets sekretariat kom til å spille en sentral rolle i de tysk-polske forhandlinger om Konvensjonen. I Folkeforbundet arbeidet franskmannen Jean Monnet1Se om Jean Monnet i BREV nr 8. som forbundets vise-generalsekretær (1919-1923), og ble etter andre verdenskrig en av EUs opphavsmenn. I sine memoarer forteller han at Folkeforbundets sekretariat hadde mulighet til å søke reelle løsninger i internasjonale stridigheter når Storbritannia og Frankrike så seg tjent med å unngå konflikt seg imellom. Monnet mente at det var nødvendig å finne og å organisere partenes felles interesse. I dette tilfelle trengte Polen tilgang til tysk kull, og polske arbeidere trengte å beholde sitt arbeid i tyske kullgruver. Arbeiderne og produktene måtte derfor kunne krysse statsgrensen. Konvensjonen regulerte i detalj tekniske aspekter i forbindelse med dette. Ifølge Monnet var Konvensjonen ikke et oppgjør med nasjonalisme, men et pragmatisk tiltak til oppfølgning av Versailles-traktaten. Han mente imidlertid at voldgiftsretten var et virkningsfullt uttrykk for en felles myndighet mellom to stater. Han oppdaget senere at denne ordning hadde pekt fremover.
Adolf Hitler, som kom til makten i Tyskland i januar 1933, respekterte Konvensjonen også etter at den utløp i 1937. Denne situasjon varte frem til Tysklands angrep på Polen i september 1939. Hele Øvre Schlesien ble da innlemmet i Det tyske rike – inntil Den røde armé kom til området i 1945 og den polske vest-grense ble regulert.
Betydningen av Konvensjonen, også som et tiltak mot nasjonalisme, inspirerte Monnet senere ved utformingen av Schuman-planen om europeisk samling. Flere av tankene i Konvensjonen ble utviklet i Det europeiske kull- og stålfellesskap (1952), som la et grunnlag for Det europeiske økonomiske fellesskap (1957) og Den europeiske union (1992).
Relatert
EUs valutakursordning ERM2
EUs felles valuta bygger på EU-statenes erfaringer og ønsket om en felles fremtid. For å bruke euro som den nasjonale valuta må nye medlemmer oppfylle visse økonomiske krav, blant annet til valutakursstabilitet. EUs valutakursordning (ERM2) er her et virkemiddel, så lenge ikke alle EU-stater bruker euro.
Er norsk jordbrukspolitikk helt spesiell?
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
