Bildet er tatt av Jeyaratnam Caniceus fra Pixabay.

EU og EØS

Svakheter ved EØS-avtalen

BREV nr. 72

Det er bred politisk enighet i Norge om at EØS-avtalen er blant våre viktigste internasjonale avtaler. Men avtalen har noen gamle og noen nye svakheter av ulik karakter. Noen av svakhetene har fått liten oppmerksomhet i norsk offentlige debatt.

Per Christiansen

Publisert: 12. august 2025

En alminnelig oppfatning da EØS-avtalen ble undertegnet (1992), var at EØS ville bli et ‘venteværelse’ for EU-medlemskap. Slik ble det for EFTA-statene Finland, Sverige og Østerrike fra 1995. Liechtenstein kom med i EFTA i 1991. Sammen med Island og Norge videreførte Liechtenstein EØS.¹ Island søkte om EU-medlemskap i 2009, men søknaden ble stilt i bero i 2013. Island vil ha en folkeavstemning, senest i 2027, om en gjenoppfriskning av EU-søknaden fra 2009. Liechtenstein har 40.000 innbyggere og er neppe aktuelt for et fullt EU-medlemskap.² EØS har vært det nasjonale kompromiss mellom norske EU-motstandere og -tilhengere i en generasjon.³

EØS-konstruksjonen har svakheter fordi (i) den er ubalansert, (ii) den er motsetningsfylt, og den må reforhandles dersom (iii) Island eller Liechtenstein forlater EØS, eller (iv) EØS får nye tredjeland som medlemmer.

(i) Ubalanse. EFTA hadde seks og EU 12 medlemsstater, da EØS-avtalen trådte i kraft. Folketallet på EFTA- og EU-siden var rundt henholdsvis 33 og 378 millioner (1994); det vil si at EFTA hadde rundt ni prosent av EUs befolkning. Det var en gjensidig interesse mellom partene om samarbeid. For EFTA-statene var likevel tilgangen til EUs marked viktigere enn for EU-statenes tilgang til EFTA-statenes marked. Siden da har antallet EFTA-stater gått ned, mens antallet EU-stater har gått opp. I 2025 er folketallet i Norge, Island og Liechtenstein (EFTA3) og EU27 rundt henholdsvis seks og 449 millioner – det vil si EFTA-statene i EØS har litt mer enn én prosent av EU-statenes befolkning. Norge er den dominerende part på EFTA-siden i EØS fra 1995. Norges har rundt 97 prosent av befolkningen i EFTA3, og dekker utgiftene ved EØS-forvaltningen for EFTA-siden nesten tilsvarende.

Ubalansen mellom de to sider i EØS fører stort sett til at EFTA3 står svakt i forhandlinger med EU. EFTA3 kan nærmest virke som et bilateralt forhold mellom EU og Norge, men er jo ikke det. Ubalansen står i en viss kontrast til inntrykket av at Norge og EFTA-siden er opptatt av handlingsrom, vel så mye som å sikre like konkurransevilkår i EØS-markedet. Blant annet et stort etterslep i gjennomføringen av EU-rett som EØS-rett i EFTA-statene, men også uenighet om ny EU-rett er relevant for EØS eller ikke og at dommer fra EFTA-domstolen ikke alltid følges godt nok opp, kan tyde på dette. En EFTA-stats reservasjonsrett mot ny EU-lovgivning vil normalt være en lite tjenlig trussel.

Sterk sympati fra folk og myndigheter i EU overfor de langt mindre, men rikere folk og stater på EFTA-siden, kan neppe forventes. Det har i Norge vært spurt om EFTA-organene er ‘mer katolske enn paven’? Men EØS’ svakheter legger bånd på EFTA-statene mer enn tilfelle er for EU-statene. EU-retten har ingen eksklusjonsklausul. EØS-avtalen kan derimot sies opp med 12 måneders varsel!

(ii) Konstruksjon er motsetningsfylt.Nasjonal suverenitet er en viktig faktor i EFTA-statene. Det var derfor nødvendig å konstruere en avtale som bygget på folkerett for EFTA-statene, men som samtidig tok hensyn til EU-rettens prinsipper om direkte rettsvirkning, forrang med mer. EU krevde likest mulig konkurransevilkår mellom egne foretak og borgere og EFTA-statenes. Det var jo deres eget marked de ga EFTA-statene adgang til. Kombinasjonen interne rettsvirkninger av EØS-rett etter folkeretten i EFTA-statene, men etter EU-retten i EU-statene, fungerer teoretisk dårlig. Den kan likevel fungere i praksis, men prinsipielle utfordringer er noe EØS ikke trenger!

EØS-avtalen inneholder mekanismer for å sikre partenes suverenitet, slik som reservasjonsrett mot EU-lovgivning; plikt til å gjennomføre EU-forordninger ‘som sådan’; sikre EØS-retten forrang ved motstrid med nasjonal rett; EFTA-domstolens tolkningsuttalelser som rådgivende med videre. EØS omfatter også avtale mellom EFTA-statene om EFTAs overvåkningsorgan og EFTA-domstolen. ‘Topilarmodellen’ bygger på at EU-statenes EØS-forpliktelser overvåkes av Kommisjonen og EU-domstolen som EU-rett, mens EFTA-statene overvåkes av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og EFTA-domstolen som EØS-rett. EØS krever et udemokratisk ’skyggespill’ sett fra EFTA-statenes side: EU er kroppen og EFTA-statene er skyggen, som må gjennomføre EU-retten, uten å ha medbestemmelsesrett når EU-retten utformes. Dette er et opprinnelig tankekors – hvor mye resignasjon råder hos EFTA3.

Endringer siden 1992 i EUs traktatrett har skjedd. Dette har påvirket sammenhengene i EU-retten, uten at dette får godt uttrykk i EØS-retten. EUs unionsborgerskap er ett slikt eksempel. Utviklingen av uavhengige byråer i EU, som har myndighet i det indre marked, er et annet.

(iii) Om Island eller Liechtenstein forlater EØS. Blir Island EU-medlem, kan status quo ikke opprettholdes og EØS må reforhandles. EFTAs kollegiale organer kan neppe besettes med to representanter fra den ene part. Mer nærliggende kunne være at EU-siden nominerte kandidater, som de to EFTA-stater godkjenner. Liechtenstein vil neppe forlate EØS – med mindre landet må.

(iv) Nye tredjeland i EØS virker lite realistisk. Mulig nye stater i EØS er av minst to kategorier. En kategori er europeiske stater som søker EU-medlemskap. Dette er for tiden i praksis Montenegro, Serbia, Albania, Nord-Makedonia, Bosnia-Herzegovina, Moldova og Ukraina. Ser EU det som hensiktsmessig, kunne EØS her være en vennlig tilnærming (sammenlign ‘venterom’). Selv ønsker nok disse stater nytten av et fullt EU-medlemskap, blant annet med overføringer fra EUs budsjett. En annen kategori er småstatene Andorra og San Marino. De har EØS-lignende avtaler, men uten egne institusjoner. Siden Liechtenstein deltar i EØS, kunne det være vanskelig både for EU og EFTA å si nei til disse stater som EØS-medlemmer.

Dersom nye stater skulle bli med, ville et spørsmål bli om EFTA-medlemskap var en forutsetning. Hvis så, måtte EFTA-statene være enige, noe som nok ikke er gitt. Men hvis EU uansett mente at dette er ønskelig, kunne EØS-avtalen bli reforhandlet uten krav om EFTA-medlemskap for deltakerne.

Oppsummert. Island kan bli EU-medlem, og EØS-avtalen må da reforhandles. Hva EU kan gå med på, vil vise seg. Et EU-medlem i de to kollegiale EFTA-organer er tenkelig. Liechtenstein blir en formell hovedpartner for Norge i Europa. Men EU kunne tilby en ‘sveitsisk ordning’, det vil blant annet si en voldgiftsdomstol, som må forelegge EU-rettslige spørsmål for EU-domstolen til avgjørelse.⁴

EØS-avtalen kan kanskje fortsette med flere medlemsstater, hvis EU foretrekker dét. EØS kunne utvides med land som for eksempel Montenegro, Nord-Makedonia, og/eller Andorra og San Marino. Da vil de institusjonelle forhold kunne falle på plass.

Slike teoretiske løsninger kunne videreføre EØS-konstruksjonen, men disse muligheter vil neppe være politisk tiltrekkende for et flertall i Norge. De fremstår også av andre grunner som mindre realistiske. Som antydet foran, blir EØS-konstruksjonen neppe enklere å håndtere fremover på grunn av utviklingen i EU. Slike nye EØS-medlemsstater, med egne ymse vanskeligheter og motsetninger, ville for Norge falle lite naturlig både ut fra norsk Europa-politikk og EØS’ historie.

Norske velgere ville måtte spørre seg selv: Hvor langt vil vi gå, dersom EØS’ status quo ikke kan videreføres, for å holde spørsmålet om et EU-medlemskap utenfor norsk politikk?

Publisert: 13. august 2025