EU og EØS

Sveits’ reviderte avtaler med EU

BREV nr. 71

Etter folkeavstemning i 1992 ble Sveits stående utenfor EØS. Landet gikk inn i et tosidig forhold til EU. Forhandlingene med EU fra den gang har vært preget av besværlig fremgang og av tidvise avbrudd. En prinsipiell enighet om institusjonelle forhold ble i 2024 imidlertid oppnådd mellom partene.

Per Christiansen

Publisert: 5. august 2025

De økonomiske forbindelser mellom Sveits og EU er omfattende, og Sveits er avhengig av et nært forhold til EUs marked. Landets geografiske plassering er hovedforklaringen. At Sveits står utenfor både EU og EØS, kan vel best forklares med landets historie, styreform og gode økonomi. Nøytralitet utad samt kantonal og lokal selvbestemmelse innad, med et aktivt direkte demokrati, er en del av sveitsisk identitet. Disse forhold har gitt ytre fred og indre vekst og velstand. Sveitsiske velgere har grunn til å være stolte av sitt velordnede samfunn.

Fra 1994 har det vært forhandlinger mellom Sveits og EU.¹ To ‘pakker’ av EU-lovgivning, også kalt Bilateral I og Bilateral II, knytter Sveits til EUs marked. De avtalte ‘pakker’ har virket henholdsvis fra 2002 og 2004 til 2009. EU har ønsket et institusjonelt samarbeid for å sikre løpende (dynamisk) opptak av relevant EU-rett i Sveits, samt tvisteløsning for å hindre at avtalene falt bort ved uenighet. Forhandlinger om et institusjonelt rammeverk ble påbegynt i 2014, men først ti år senere nådde partene et politisk kompromiss.

Forbundsrådet (regjeringen) vurderte i 2025 alternativene å opprettholde status quo; å utvikle det tosidige forhold; å delta i EØS eller EU; eller å forhandle en omfattende frihandelsavtale (Storbritannia). EU, EØS og en omfattende handelsavtale ville neppe få nok tilslutning. Status quo mente regjeringen ikke var brukbart, og ga derfor sin tilslutning til å utvikle det tosidige forhold. Partenes forhandlere hadde året før blitt enige om å oppdatere eksisterende avtaler og lansere noen nye, blant annet om EUs elektrisitetsmarked og folkehelse, samt en institusjonell ordning (Avtalene – eller Bilateral III).

Avtalene skal stabilisere forholdet mellom Sveits og EU, særlig ved å sikre at sveitsisk rett raskere tilpasses EU-retten og en ensartet tolkning og gjennomføring av EU-retten skjer, samt for tilsyn og for tvisteløsning. En egen institusjonell avtale (Protokollen) etablerer blant annet en felles komite (Joint Committee – Felleskomiteen) og en voldgiftsrett (Voldgiftsretten). Protokollen synes delvis inspirert av EØS-avtalen og enkelte andre tredjelandsavtaler. Politisk dialog på høyt nivå skal styrkes. Avtalene omfatter flere enkeltavtaler. Protokollen er tilpasset flere, men ikke alle avtaler. Temaet i teksten her er imidlertid tvisteløsningen.

Tvisteløsning har fra begynnelsen vært en særlig komplikasjon. Her bør nevnes at sveitsiske velgere i 2018 stemte over et folkeinitiativ om Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative). Initiativet bygde på at sveitsisk rett gjelder ‘fremfor en fremmed dommer’: Dette skulle i praksis bety at den sveitsiske forfatning går foran forpliktelser etter internasjonale avtaler i tilfelle motstrid. Avvisning av fremmede dommere har opphav i middelalderen. Tre opprinnelige, selvstendige områder eller kantoner ble forent i den ‘gamle konføderasjon’ på 1200-tallet. Rettsgrunnlaget inkluderte en bestemmelse blant annet om at kantonene ikke skulle anerkjenne en dommer som ‘ikke var en landsmann’. Men Sveits deltar i dag blant annet i Den internasjonale domstol i Haag (FN) og Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg (Europarådet).

Schweizerische Volkspartei (SVP) sto bak initiativet til folkeavstemning. Partiet har stor tilslutning og en sterk nasjonalkonservativ orientering. Det kjemper mot EØS- og EU-medlemskap. Partiets holdning til tvisteløsning i internasjonale avtaler spiller blant annet på tankegangen fra middelalderen. SVP hevder selvbestemmelsesretten. Initiativet ble imidlertid avvist i folkeavstemningen.

Protokollen skal sikre dynamikk og ensartethet i forholdet mellom sveitsisk rett og EU-rett, som grunnlag for gjensidig tilgang til saksområdene som Avtalene omfatter. Sveits får mulighet til å fremme sine synspunkter når Kommisjonen foreslår ny EU-lovgivning, som skal tas inn i avtaleforholdet ved vedtak i Felleskomiteen ‘så raskt som mulig’. Felleskomiteen er Avtalenes sentrale organ, som treffer sine vedtak ved enstemmighet, for eksempel om ny EU-lovgivning som skal omfattes av det tosidige forhold. Overvåkning etter Avtalene skjer ved samarbeid i Felleskomiteen.

I tvisteløsningen skal Voldgiftsretten settes sammen av én eller to medlemmer fra hver av partene. Disse medlemmer skal velge Voldgiftsrettens leder, fra en liste partene er enige om, som det tredje eller femte medlem av retten. Voldgiftsretten skal tilstrebe konsensus, men tar en avgjørelse ved flertall om nødvendig. Retten har sin administrasjon ved Den faste voldgiftsdomstol i Haag.

Uenighet skal først søkes løst mellom partene i Felleskomiteen. Oppnås ikke enighet innen tre måneder, kan en part bringe tvisten inn for Voldgiftsretten. Når det gjelder uenighet om EU-lovgivning og om EU-rettslige begrep som Avtalene omfatter, skal slik EU-rett tolkes etter EU-domstolens rettspraksis. At EU-retten i Avtalene kan være omtvistet, er lett å tenke seg. Da skal altså Voldgiftsretten forelegge tolkningsspørsmålet for EU-domstolen. Saken behandles ved EU-domstolen på lignende måte som tolkningsspørsmål fra domstoler i EU-statene (såkalte forhåndsavgjørelser). EU-domstolen avgjør tolkningen, som er bindende for Voldgiftsretten når den skal avgjøre tvisten.

Hvis en part ikke følger Voldgiftsrettens avgjørelse innen rimelig tid, kan den annen part treffe forholdsmessige, kompenserende tiltak for å avhjelpe en ubalanse. Avtalene hvor voldgift ikke benyttes, skal fortsatt bygge på den såkalte giljotinklausul. Det vil si at om det oppstår uenighet som ikke kan løses diplomatisk, er utgangspunktet at avtalen og andre avtaler mellom partene innenfor ‘lovgivningspakken’ det gjelder faller bort. Ved alvorlige økonomiske eller sosiale vanskeligheter, kan en part treffe beskyttelsestiltak – etter omstendelige regler som inkluderer Felleskomiteen og Voldgiftsretten. Beskyttelsestiltak kan føre til mottiltak fra den annen part.

Regjeringen har innledet en omfattende høringsrunde om Avtalene. I 2026 legges saken frem for de to kamre i nasjonalforsamlingen, mest sannsynlig med en anbefaling om godkjenning og om en såkalt valgfri folkeavstemning. En slik folkeavstemning krever et initiativ som må ha tilslutning ved 50.000 underskrifter fra velgere, noe som er helt påregnelig i saken. Om ratifikasjon kan gjennomføres etter en folkeavstemning, gjenstår å se. Om Avtalene avvises vil Sveits imidlertid måtte fortsette forhandlinger – med utgangspunkt i de nåværende avtalepakker.

Sveits’ forhold til EU ble vurdert som ett alternativ til EØS-avtalen for Norge (NOU 2024: 7 Norge og EØS: Utvikling og erfaringer). Utvalget viste blant annet til at EU med tredjeland vil unngå særløsninger for enkeltstater; at rettigheter og forpliktelser ikke kan håndplukkes; at særordninger som kan undergrave det indre marked må unngås; at organer sørger for overvåking og etterlevelse av avtalte betingelser for en nær økonomisk integrering; at EU ser samarbeidet i et mer helhetlig perspektiv; at EU skal ivareta egne og EU-statenes interesser, og rettigheter og plikter mellom partene må balanseres.

På dette grunnlag gir EØS etter utvalgets vurdering Norge «et bredere, dypere og mer forutsigbart samarbeid, som samlet sett ivaretar flere interesser og behov» (side 348) enn alternativene. Selv om avtalemodellen får tilslutning ved folkeavstemning i Sveits, er det usannsynlig at Sveits’ tvisteløsning med EU ville endre utvalgets vurderinger. Sveits setter suvereniteten høyt, slik Norge gjør. EFTA-domstolen er imidlertid avskåret fra å forelegge spørsmål for EU-domstolen, slik Voldgiftsretten tvert om er forpliktet til.

Ingen av ordningene er gode eksempler på nasjonal selvhevdelse. Med økende integrasjon i EU og kraftig geopolitisk turbulens, blir selvhevdelse for små europeiske stater stadig vanskeligere. En god økonomi lindrer smerten, men hindrer løsningen: Alternativet til EØS for Norge er et EU-medlemskap – hvor moderne samråderett erstatter tradisjonell selvråderett.

Publisert: 5. august 2025