Statsstøtte, anskaffelser og politikk (Paks II)
BREV nr. 84
Paks er et atomkraftverk i Ungarn, som utvides med russisk hjelp. Ungarn planla statsstøtte, og Kommisjonen godtok statsstøtten. Anskaffelsen skjedde uten offentlig anbudsinnbydelse. EU-domstolen har imidlertid nylig kommet til at Kommisjonens vedtak i saken er ugyldig.
Publisert: 4. november 2025
Paks er Ungarns eneste atomkraftverk, oppført med russisk hjelp i 1970-årene. I 2014 bestemte den ungarske regjering seg for å utvide Paks’ kapasitet med to nye reaktorer. Etter kontakt mellom Ungarns statsminister og Russlands president, ble en avtale om fredelig bruk av atomkraft inngått mellom de to stater. Ungarn avtalte deretter direkte med et russisk datterselskap av Rosatom, at dette selskap skulle gjennomføre byggearbeidene. Planene omfatter også en avtale om russisk lånefinansiering på ti milliarder euro. Et tilskudd på 2,5 milliarder euro fra den ungarske stat supplerer finansieringen av reaktorene. Et offentlig eid ungarsk foretak (Paks II) skal drive anlegget, og uten vederlag bli eier av det.
Etter EU-retten notifiserte Ungarn planene om statsstøtte til Kommisjonen i 2015. Kommisjonen kom til at ordningen var statsstøtte, men godkjente den i 2017 på visse vilkår. Dette skjedde imidlertid uten at EU-reglene om offentlige anskaffelser ble brukt.
Østerrike mente Kommisjonens godkjenning av statsstøtten var ulovlig, og anla sak ved Underretten (sak T-625/22). Østerrikes rettslige argumenter var blant andre at EUs anbudsregler skulle ha vært vurdert i tilknytning til statsstøtten. Det underliggende forhold er imidlertid at Østerrike, etter en folkeavstemning i 1970-årene, er mot bruk av atomkraft, også i EU, av hensyn til risikofaktorene. Katastrofene med atomkraftverk, særlig Ukraina 1986 og Japan 2011, spiller også inn. Paks ligger dessuten ikke mer enn et par hundre kilometer fra Østerrikes grense.
I EU er atomkraft et kontroversielt tema. Flertallet av medlemsstatene mener at atomkraft har en rolle å spille i strømforsyningen. Østerrike og andre EU-stater har imidlertid vært mot, særlig at atomkraft skulle være en del av EUs ‘grønne skifte’. (Østerrikes hovedsakelige strømkilde er vannkraft …) EUs politikk er likevel at atomkraft ses som en ren og stabil energikilde, som bør utnyttes ved omstillingene som pågår i energimarkedet.
Underretten frifant Kommisjonen, men Østerrike anket avgjørelsen til EU-domstolen. EU-domstolen (storkammer) opphevet Underrettens dom og kjente Kommisjonens vedtak fra 2017 ugyldig (sak C-59/23 P, Østerrike v Kommisjonen (Paks II)). For EU-domstolen var saken tilstrekkelig opplyst til å avgjøre den endelig. EU-domstolen viste til at en anbudskonkurranse ikke var gjennomført og at ‘et vesentlig aspekt som fremgår av notifikasjonen, og som er integrert i statsstøttetiltaket, kan ikke utelukkes fra vurderingen av tiltaket, når aspektet er nødvendig for å gjennomføre tiltaket og nå dets mål’ (dommens avsnitt 60). En åpen anbudskonkurranse kunne for eksempel påvirke kostnadene ved utbyggingen, og dermed omfanget av statsstøtten (avsnitt 76). EU-domstolen pekte videre på at konkurransen kunne vris på markedet som den notifiserte statsstøtte skulle gjelde for (bygging av atomkraftverk), samt på et ulikt men tilknyttet marked (strømmarkedet), og dermed få betydning for om støtten var forenlig med EUs indre marked (avsnitt 80).
Kommisjonen pekte på at anbudsspørsmålet hadde ført til traktatbruddssøksmål mot Ungarn, som Kommisjonen senere kunne trekke tilbake på grunn av endringer som ble gjort i planene. Det var henvist til dette i 2017-vedtaket. EU-domstolen kom imidlertid til at kun en henvisning i Kommisjonens vedtak ikke var nok til å forstå begrunnelsen for Kommisjonens konklusjon om at anbudsreglene var fulgt. EU-domstolen kunne dermed ikke etterprøve begrunnelsen. Men Underretten hadde godtatt Kommisjonens vedtak, også på dette punkt. EU-domstolen viste til at det ikke var Kommisjonen som i siste instans avgjorde om anbudsreglene var fulgt, men EU-domstolen.
Dommen er av flere grunner bemerkelsesverdig. Saken selv er politisk kontroversiell både i Ungarn og blant EU-statene. Den fører til et samarbeid på et politisk følsomt område – atomkraft – mellom en EU-stat og Russland, og den berører EUs energimarked – et strategisk viktig marked. Utviklingen skjer i en tidsperiode hvor Russland har okkupert ukrainsk område på Krim (2014), deretter ført krig i øst-Ukraina for så å gå til et full angrep på Ukraina (2022). Og dette føyer seg ellers inn i en alminnelig utvikling, hvor Russland opptrer fiendtlig overfor flere tidligere sovjetrepublikker og medlemsstater i EU. Det kunne dertil finnes alternative leverandører i det europeiske marked for bygging av de to nye kjernekraftreaktorer i Paks.
Man kan spekulere på det videre saksforløp. Statsstøtten er under utbetaling, og arbeidet skal etter planene avsluttes i 2032. Kommisjonen vil imidlertid nå måtte vurdere saken igjen og treffe et nytt vedtak.
Det er mulig at Kommisjonen kan komme til samme resultat, det vil si at statsstøtten godkjennes og at de to nye reaktorer i Paks ble rettmessig anskaffet etter EUs regler om direkte anskaffelser. Det kan kanskje gis holdbare begrunnelser for dette. Det er derimot neppe gangbart om Kommisjonen i ettertid forbyr statsstøtten og pålegger Ungarn å kreve gitt støtte tilbake. Et nytt kommisjonsvedtak kan i prinsippet prøves rettslig, men ville i så fall reise flere spørsmål. Det er mulig at Kommisjonen ikke vil prioritere saken høyt, og/eller at et nytt vedtak ikke vil bli rettslig prøvd. Situasjonen er uoversiktlig, og kan også inneholde overraskelser.
Det kan være fristende å tolke EU-domstolens dom som en bebreidelse av Kommisjonens ettergivenhet overfor Ungarn. Partiet Fidesz vant valget i Ungarn i 2010, og har beholdt makten i tre etterfølgende parlamentsvalg. Ungarns statsminister siden 2010 har ofte funnet det opportunt overfor ungarske velgere å omtale EU-institusjonene som politiske uvenner. Fidesz tilhørte sentrum-høyre gruppen Det europeiske folkeparti (EPP) i Parlamentet, men Fidesz trakk seg ut av partigruppen i 2021 – for å unngå at partiet kunne ekskluderes. Det var imidlertid Fidesz som forandret politikk, ikke EPP.
Ungarsk opposisjon mot Kommisjonen og i Rådet er etter hvert drevet langt. Endringer i det ungarske samfunn og politiske system er vidtrekkende, og mange av disse endringer har ført til rettskonflikter med EU. Ungarn har som regel tapt i EU-domstolen. Rådet, etter forslag fra Kommisjonen, har nå i noen år holdt tilbake en del av utbetalingene fra EUs budsjett til Ungarn, fordi Ungarn krenker EU-retten på viktige områder. Parlamentet tok initiativ til å be Rådet vurdere å frata Ungarn stemmeretten i Rådet. Denne sak har imidlertid foreløpig ikke vunnet tilstrekkelig tilslutning.1Se BREV nr 66 om akkurat dette.
Paks II er en symbolsak hvor mye penger og politikk er involvert, med alle de følgevirkninger av dette som man kan tenke seg. EU-domstolens avgjørelse gjelder en russisk utbygging av et atomkraftverk i en EU-stat, med statsstøtte som Kommisjonen godkjente. Rettstvisten føyer seg imidlertid inn i den pågående konflikt med Ungarn, hvor essensen er at den ungarske regjering mangler forståelse og respekt for EU-retten og dens lojalitetsprinsipp, som lyder:
«I henhold til prinsippet om lojalt samarbeid skal Unionen og medlemsstatene respektere hverandre og bistå hverandre under utførelsen av de oppgaver som følger av traktatene.
Medlemsstatene skal treffe alle allmenne eller særlige tiltak for å sikre at de oppfyller de forpliktelser som følger av traktatene eller av rettsakter fra Unionens institusjoner.
Medlemsstatene skal hjelpe Unionen med å utføre dens oppgaver og skal avstå fra ethvert tiltak som kan sette virkeliggjøringen av Unionens mål i fare» (artikkel 4(3) i Traktaten og Den europeiske union).
Det vil neppe komme mye ut av Kommisjonens videre saksbehandling, men det er valg i Ungarn i april 2026 …
Relatert
En kur for EUs globale handlingslammelse
Europa mellom marknad og mangfald
Realitetsorientering
EUs valutakursordning ERM2
EUs felles valuta bygger på EU-statenes erfaringer og ønsket om en felles fremtid. For å bruke euro som den nasjonale valuta må nye medlemmer oppfylle visse økonomiske krav, blant annet til valutakursstabilitet. EUs valutakursordning (ERM2) er her et virkemiddel, så lenge ikke alle EU-stater bruker euro.
Han var britenes svar på Ap-statsminister Thorbjørn Jagland. Det gikk like dårlig.
