EU og fred

BREV nr. 54 (dobbeltbrev)

Mange ser Den europeiske union som et ‘fredsprosjekt’, og EU ble i 2012 tildelt Nobels fredspris. EU-motstandere syntes det var feil, eller i det minste upassende. Ulike vurderinger er nok mest avhengig av om man har tillit til EU eller ikke.

Per Christiansen

Publisert: 11. februar 2025

Den Norske Nobelkomite begrunnet tildelingen med at EU og dens forløpere «har gjennom mer enn seks tiår bidratt til å fremme fred og forsoning, demokrati og menneskerettigheter i Europa». Prisen følger komiteens tidligere tildelinger med vekt på voldgift og internasjonale juridiske forbindelser, på organisering av internasjonal sameksistens, på forsoning mellom Frankrike og Tyskland og på ideen om sosial rettferdighet som grunnlag for brorskap blant mennesker og nasjoner.

For å vurdere EUs betydning for fred, bør man kjenne til hovedtrekk i EUs historiske bakgrunn, EUs mål og virkemidler og – ikke minst – hvordan EU er organisert.

Fred og forsoning

Endringen av det internasjonale regime i Europa fra før første verdenskrig, fikk sin form etter andre verdenskrig. Sammen med andre stater ville USA styrke det internasjonale samarbeid i Folkeforbundet gjennom De forente nasjoner. Dette innledet en ny æra med en omfattende internasjonal rettsorden. Men en kald krig var i gang, og USA ønsket en medspiller med et grunnlag i et europeisk markedssamarbeid. Mellom Frankrike og Tyskland hadde det vært krig i 1870-71, 1914-18 og 1940-45. Tiden hadde kommet for en varig fred mellom Frankrike og Tyskland. Fred måtte bygge på forsoning mellom landene. I 1950 foreslo den franske utenriksminister Robert Schuman å samle de franske og tyske kull- og stålsektorer i et felles marked.¹ For Tyskland var dette en vei tilbake til folkefellesskapet. Italia og Benelux-landene støttet også forslaget, og de seks stater ga sin tilslutning til Traktaten om Det europeiske kull- og stålfellesskap (EKSF, 1952).

Etter EKSFs fortale skulle et felles marked for kull og stål, hvor «århundrers rivalisering avløses av en sammensmeltning av [statenes] grunninteresser», gi forsoning mellom Frankrike og Tyskland. Statene ønsket «å samarbeide om å øke levestandarden og fremme fredens sak ved å bygge ut sine hovednæringer», og «ved opprettelse av et økonomisk fellesskap å legge den første grunnstein for et mer omfattende og dypere fellesskap mellom folk som lenge har vært splittet av blodige stridigheter». Kull var en viktig naturressurs i økonomiene og stål hadde særlig symbolsk betydning som nødvendig i rustningsindustrien. Markedssamarbeidet ville «bidra til økonomisk utbygging, økt sysselsetting og høyere levestandard i medlemsstatene» (artikkel 2, EKSF).

Landene mente at «verdensfreden kan trygges bare gjennom en skapende innsats som står i forhold til de farer som truer den», og de var overbevist om «at det bidrag som et organisert og livskraftig Europa kan yte sivilisasjonen, er uunnværlig for å opprettholde fredelige forbindelser» (fortalen, EKSF) – et eurosentrisk syn, men forståelig ut fra tiden og forholdene. EKSFs fortale betegnet dessuten samarbeidet som et «fremtidig skjebnefellesskap».

I 1957 etablerte medlemsstatene et utvidet samarbeid i Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF) og Det europeiske atomenergifellesskap (Euratom). Tre fellesskap utgjorde dermed De europeiske fellesskap (EF). Medlemsstatene ønsket «å sikre utviklingen av disses velstand, i samsvar med prinsippene i De Forente Nasjoners Pakt, [og] er besluttet på ved denne sammenslåing av ressursene å styrke forsvaret av fred og frihet» (fortalen, EØF). I dag kommer dette generelt til uttrykk i Traktaten om Den europeiske union (2009, TEU), blant annet ved at EU-statene vil «styrke den europeiske identitet og uavhengighet med det formål å fremme fred, sikkerhet og fremgang i Europa og i verden som helhet» (fortalen, TEU). EU-traktatene inneholder flere referanser til målet om fred.

Samarbeidet om kull- og stålmarkedene ble utvidet til å omfatte «den økonomiske virksomhet som helhet, [med] en uavbrutt og avbalansert vekst, økt stabilitet, en stadig sterkere stigning i levestandarden, og nærmere forbindelser mellom de stater [som fellesskapet] forener, ved å opprette et felles marked og ved gradvis å tilnærme medlemsstatenes økonomiske politikk» (artikkel 2, EØF).

EØF regulerte fri bevegelighet for varer, personer, tjenester og kapital. De fire friheter la grunnlag for frihandel mellom medlemsstatene og en tollunion overfor tredjeland; et felles arbeidsmarked; rett til grenseoverskridende tjenesteyting og etablering i andre medlemsstater; og forbud mot restriksjoner på kapitalbevegelser og betalinger. Frihetene var styrket ved samarbeid på særlig viktige områder som landbruk, transport, økonomisk politikk, konkurransepolitikk, selskapsrett, handelspolitikk, sosialpolitikk og ved å opprette en felles investeringsbank. Euratom skulle sikre utvikling av atomkraft for sivile formål.

For markedet er en samordning og tilnærming av de enkelte medlemsstaters økonomiske politikk viktig. Den felles valuta (1999) er sentralt i dette. Samordningen er spesielt dyp i eurosonens tyve stater, og bidrar mye til integrasjonen.

Ulike EU-programmer understøtter, blant annet økonomisk, EU-statene på områdene for forskning og utvikling, utdannelse og opplæring, statistikk, miljø og katastrofeberedskap og annet.

EKSF skulle bedre «leve- og arbeidsvilkårene for arbeidskraften i de forskjellige industrier som hører under dets myndighetsområde, slik at det kan finne sted en utjevning i takt med fremskrittet» (artikkel 3, EKSF). Betydningen av sosiale rettigheter i markedsøkonomien er anerkjent og utvidet siden 1950-årene. Målene er «å fremme sysselsettingen, bedre leve- og arbeidsvilkårene og derved muliggjøre en utjevning i takt med fremskrittet, gi tilstrekkelig sosial trygghet, fremme dialogen mellom partene i arbeidslivet, utvikle de menneskelige ressurser for å oppnå et høyt og varig sysselsettingsnivå og bekjempe utestenging» (artikkel 151 i Traktaten for Den europeiske unions virkemåte – TEUV). I EUs økonomiske og sosiale komite møtes representanter for arbeidslivets parter for å fremme forslag.

Solidaritet i EU favner vidt, og tar særlig sikte på økonomisk utjevning mellom EU-statene. De fire friheter åpner for markedsdeltakelse, men utjevning skjer også gjennom EUs budsjett, som omfordeler fra mer velstående til mindre velstående EU-stater. Solidaritet er nevnt i flere enkeltregler, men EU-retten har også en generell ‘solidaritetsklausul’ (artikkel 222, TEUV). Etter den skal EU og EU-statene stille til rådighet «alle tilgjengelige midler, herunder militære», for å forhindre terrortrusler, beskytte mot terrorangrep og bistå ved naturkatastrofer eller menneskeskapte katastrofer i en EU-stat. Over tid melder nye samarbeidsbehov seg. En helseunion er et eksempel og et annet de aktuelle forslag om forbedringer av EUs internasjonale konkurransekraft.

Markedssamarbeid har blitt supplert med brede samfunnsområder som justis-, utenriks- og sikkerhetspolitikk. I justissektoren påvirker politi-, påtale- og domstolssamarbeid direkte og indirekte rettssikkerheten ved bruk av de fire friheter og markedet. Utenrikspolitikken gir for eksempel grunnlag for økonomiske sanksjoner mot tredjeland. Også EUs handelsavtaler med tredjeland virker inn på markedet. Fremover vil sikkerhets- og forsvarspolitikk styrkes.

Det hele virker sammen og fører til sterkere økonomisk og politisk integrasjon mellom EU-statene. I praksis vil de fleste samfunnsområder påvirkes av EU-samarbeidet, noen fullt ut, andre bare i varierende grad. EU skal imidlertid respektere EU-statenes «historie, kultur og tradisjoner» (fortalen, TEU).

Demokrati

‘Menneskenaturen endres ikke, men når nasjoner og folk aksepterer de samme regler og de samme institusjoner for å sikre at de blir brukt, endres deres oppførsel overfor hverandre. Dette er selve sivilisasjonsprosessen’, hevdet franskmannen Jean Monnet.² Han var en sentral arkitekt for Schuman-erklæringen i 1950. EU-rettens brede påvirkning av samfunnslivet i EU-statene fordrer imidlertid demokratisk legitimitet. Legitim lovgivning og forpliktende tvisteløsning er praktiske forutsetninger for fredelig sameksistens. EU har dessuten effektive midler for rettshåndhevelse, noe folkeretten mangler.Det er en maktfordeling i EU, som ikke er helt sammenlignbar med EU-statenes ordninger. Den gir likevel en forståelig fordeling av lovgivende makt (Kommisjonen, Rådet og Parlamentet), utøvende makt (især Kommisjonen) og dømmende makt (EU-domstolen).³

Rådet (Ministerrådet) er EU-statenes arena, hvor regjeringene fremmer landenes interesser. Alle EU-stater er representert også i de øvrige EU-institusjoner, men disse skal fremme EUs allmenne interesse.

EUs eget demokrati er utviklet fra 1950-årene. Av størst betydning er trolig at Den høye myndighet i EKSF fastsatte lovgivning, mens dette i de to nye fellesskap i 1957 ble flyttet til Rådet, samtidig som Kommisjonen fikk enerett til å fremme lovforslag; samt at Parlamentet fra 1979 er direkte folkevalgt, og har etter hvert fått innflytelse på linje med Rådet i de fleste saker om lovgivning og EUs budsjett. I tillegg er EUs demokrati utbygget på en rekke andre måter. I motsetning til EU-lovgivning må alle medlemsstater være enige om nye traktatbestemmelser: De er ‘traktatenes herrer’, i samsvar med folkeretten.

Menneskerettigheter

I Europa tok menneskerettighetene form i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) under Europarådet (1949), og med en egen domstol. I EU-retten ble menneskerettigheter fra rundt 1960 gradvis tatt inn ved EU-domstolens rettspraksis. EUs Pakt for grunnleggende rettigheter har i dag status som traktatrett (2009). Den skal sikre menneskerettigheter minst på linje med EMK.⁴

Jean Monnet hevdet at nasjonal diskriminering var årsaken til verdens største ulykker, og at Fellesskapet var et forsøk på å overvinne den. Forbud mot nasjonal diskriminering var med fra begynnelsen, og lyder i dag slik: «Innenfor traktatenes virkeområde og med forbehold for eventuelle særlige bestemmelser i dem er enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet forbudt.» (artikkel 18, TEU). Dette er blant de viktigste prinsipper i EU-samarbeidet. Tanken om likebehandling omfatter etter hvert kamp mot «forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn, rase eller etnisk opprinnelse, religion eller tro, uførhet, alder eller seksuell legning» (artikkel 19(1), TEUV). Av andre alminnelige prinsipper i EU-retten kan i tillegg til likebehandling for eksempel nevnes lojalitet til traktatene, rettslig forutsigbarhet og forholdsmessighet. Prinsippene er sentrale i tanken om en rettsstat.

Det er her naturlig å fremheve at EU-retten er en egen rettsorden. Den står mellom folkerett og nasjonal statsrett, er felles og dermed en del av EU-statenes rettsordninger. Vekten på rettsregler skyldes i hovedsak at EU-samarbeidet er mellom suverene stater. En stat binder seg overfor andre stater bare frivillig. Sammenlignet med den politiske styring i EU-statene, fører dette til en særlig vekt på rettsregler. Styring ved EUs budsjett er generelt svakere, for budsjettet utgjør mindre enn 1,5 prosent av EU-statenes samlede bruttonasjonalinntekt. Uformell styring i EU-samarbeidet er ikke så virksom som uformell nasjonal styring. Europeisk identitetsfølelse er mindre utviklet enn den nasjonale identitetsfølelse.

Konklusjoner

Selv om USA ønsket en europeisk samling rundt 1950, bør dette ikke redusere vurderingen av Schuman-erklæringens betydning. På egne og Europas vegne hadde den franske regjering et mål om fred og forsoning mellom Frankrike og Tyskland. Dette viste evne til å gripe en historisk mulighet for å snu et tradisjonelt, gjensidig fiendskap mellom Frankrike og Tyskland til et partnerskap.

EU har sikret freden mellom medlemsstatene, men har ikke kunnet sikre fred utenfor – heller ikke i sine nærområder. I utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk har mange EU-stater vært lite villige til å dele myndighet med EU. I den grad det likevel har skjedd, kreves oftest enstemmighet i Rådet. Dette begrenser EUs muligheter til å handle. EU har dessuten ikke militære maktmidler av betydning å bruke.

Det sies at det ikke føres krig mellom demokratier. Demokrati og rettssikkerhet er viktige forutsetninger for fred, og disse verdier er blant dem EU bygger på. Tilslutning til verdiene er en forutsetning for en stats EU-medlemskap. Overgangen fra et autoritært styresett til demokrati i flere EU-stater er forankret i EU-retten. Demokratisk tilbakefall skjer. Det gjør tålmodighet nødvendig, men EU har også sanksjonsmidler som kan brukes. De går langt ut over det som er vanlig i folkeretten.

EU-samarbeidet er motsetningsfylt, men motsetninger løses ved forhandlinger, nye rettsregler og tvisteløsning, ikke ved illegitimt maktbruk. EU-samarbeidet gir rettigheter og forpliktelser for medlemsstatene, deres foretak og deres borgere. Dette, og måten de håndheves på, gir grunnlaget for fredelig samkvem.

Samarbeidet mellom EU-statene er en blanding av idealisme og realisme. Målene er idealistiske: Å skape fredelig sameksistens og økonomisk fremgang for Europas stater og deres folk. EKSF-traktatens fortale forutsatte for dette «organer som er i stand til å lede et fremtidig skjebnefellesskap», og fortalen i TEU viser til «prosessen for en stadig nærmere sammenslutning mellom de europeiske folk».

Samarbeidet virker realistisk med hensyn til å bruke markedet som et middel. Ved vanlig drift skal de små skritt i samarbeidet gi konkrete resultater, som skaper grunn for videre fremgang – som ved en snøballeffekt. «Europa blir verken skapt i en vending eller i en samlet oppbygning: Det skapes gjennom konkrete resultater – som først fører til en solidaritet i handling» (Schuman-erklæringen). EU-retten gir i hovedsak Rådet mulighet til å treffe vedtak med et kvalifisert flertall og for Kommisjonen og Parlamentet til flertallsbeslutninger. Dette gir samarbeidet fremdrift, som ikke nødvendigvis alle medlemsstater ønsker.

EUs ‘maskineri’ for politiske kompromisser, flertallsvedtak om EU-lovgivning og autoritativ tvisteløsning i EU-domstolen, gjør bevegelse mulig ved uenighet. Det hindrer ‘frosne konflikter’ og stagnasjon. Noen ganger – når historien tillater eller krever det – er sogar store fellessprang mulig. Euroen er et eksempel.

Fred mellom stater og folk kan ikke tas for gitt. Fred sikres ved felles løsninger for håp om frihet, demokrati, sosial utvikling med økonomisk vekst og rettferdig deling av fordeler og byrder – kort sagt en bedre fremtid. Henstillingen fra de opprinnelige EU-stater «til andre folk i Europa som deler deres idealer, [om] å slutte seg til deres bestrebelser» (fortalen, EØF), er fulgt av mange europeiske stater. I 2025 dekker 27 EU-stater rundt 70 prosent av europeisk landareal, rundt 80 prosent av europeisk befolkning, og nær 90 prosent av europeisk økonomi (Russland ikke medregnet). Dessuten er det ni kandidatland som søker EU-medlemskap. Utviklingen i Europa kan i praksis ikke lenger skilles fra EUs utvikling.

Noen tror at EU utvikler seg til en føderalstat.⁵ Men EU er en internasjonal organisasjon med suverene stater som frivillige medlemmer. Dette gir en sterk stimulans i EU-samarbeidet til å sikre merverdi for flest mulig medlemsstater, helst alle. Uten en merverdi for den enkelte medlemsstat over tid blir samarbeidet utjenlig.

EU har i minst to generasjoner sikret fred mellom Frankrike og Tyskland og stadig flere medlemsstater. Originale og djerve tanker lå til grunn for et forpliktende og frivillig fellesskap i et marked mellom disse to stater og andre suverene stater som ønsker å delta. «Den solidaritet som dermed oppstår i produksjonen betyr at enhver krig mellom Frankrike og Tyskland ikke bare blir utenkelig, men også umulig» (Schuman-erklæringen). En gjensidig avhengighet gjennom markedet binder medlemsstatene sammen. I lys av europeisk historie, er dette verdt en anerkjennelse. Et håp bør være at andre regioner i verden kan la seg inspirere av Europas eksempel.

Et EU i tilbakegang eller oppløsning vil medføre risiko for Europas stater og folk, med fare for nasjonalisme og økonomisk tilbakegang. I en slik situasjon kan voldelige eller væpnede konflikter i eller mellom tidligere EU-stater ikke utelukkes. Moralen bør være at det er bedre å sende byråkrater over landegrensene enn soldater! Sammenlignet med krig, er dét sivilisasjon.

Publisert: 12. februar 2025