Sentralbankens stilling i EU
DOBBELTBREV nr. 108
Etter synsmåten i dag har sentralbankene i industrialiserte land en selvstendig stilling overfor politiske myndigheter. Men slik har det ikke alltid vært, heller ikke i EU-statene. Holdninger har skiftet med tiden, behovene, erfaringene og konvensjonell visdom.
Publisert: 21. mai 2026
Innledning
Penger som betalingsmiddel letter økonomisk samkvem, og penger tjener som middel for verdioppbevaring og som verdimål. Som samfunnsinstitusjon gjør penger stor nytte – for eksempel på linje med avtaler og rettsregler som grunnlag for forutsigbarhet i samfunnet. Men skal pengene kunne tjene sine nyttige funksjoner, må det være tillit til at pengenes verdi er stabil.
Behovet for stabil pengeverdi kan komme i konflikt med behovet for å øke mengden av penger i sirkulasjon. Å skape mer penger, uten å redusere pengenes verdi, bygger på visse forutsetninger. Oppfylles ikke disse, vil pengenes verdi forringes ved inflasjon. Å skape penger må derfor reguleres. Maktfulle ledere påtok seg dette – etter hvert knyttet til kongers og keiseres styre av politiske enheter og senere nasjonalstater. Å regulere egne penger ble en del av statenes suverenitet etter folkeretten.
Men retten til pengeutstedelse ble ofte misbrukt. Kongene reduserte innholdet av edelt metall i myntene, men opprettholdt myntenes pålydende verdi. Slik pengeskaping førte til inflasjon. I pengesirkulasjonen ble mynter etter hvert supplert med pengesedler, og private banker fikk privilegier for å forvalte pengeutstedelsen. Slike banker ble utviklet til offentlige eide sentralbanker. Sentralbankene ble pålagt å veksle inn sine banksedler til en lovfastsatt sølv- eller gullverdi. I vanskelige tider, ble imidlertid innløsningen suspendert – og med tiden avviklet. I dag er pengeverdien i mange land et spørsmål om folks tillit til sentralbankene.
Sentralbankene ble de private bankers bank, og fastsatte selv renten på bankenes økonomiske mellomværende i sentralbanken (diskontoen – etter hvert styringsrenten). Denne rente ble retningsgivende for rentenivået i samfunnet. Beslutninger om rentefastsettelsen engasjerte i utgangspunktet et fåtall, men fanget ikke stor oppmerksomhet i folkeopinionen.
Dette kom i en annen stilling med den demokratiske utvikling, ved bedre økonomisk forståelse av rentens virkning på konjunkturene og etter hvert myndighetenes sterke styringstro. Med det ble rentesetting politisk kontroversiell, og førte til at rentefastsettelse etter hvert ble en sak for regjeringene, med sentralbankene som rådgivere. Etter 1945 var dette en vanlig ordning i mange land.
Det politiske system motsto ikke alltid – som kongene før dem – fristelsen til å låne penger i sentralbanken for å dekke budsjettunderskudd og til å fastsette en lav lånerente. Lav rente var, og er, populær blant de fleste velgere, og rentefastsettelse inngikk i valgsykluser. Slik adferd bidro til inflasjon. I 1970- og 80-årene kom en uavhengig sentralbank ‘på moten’. I EU ble den tyske sentralbank viktig (se nedenfor).
Valutakurser og prisstabilitet
Perioden etter andre verdenskrig etablerte vestlige økonomier internasjonalt samarbeid i Bretton Woods (1944). Det bandt valutaene til den amerikanske dollar og dens gulltilknytning. Valutakursen ga et nominelt anker – altså en offentlig kjent og enkel referanseverdi for pengepolitisk styring – i den økonomiske politikk. Perioden ble preget av stabile valutakurser, men også avbrutt av kriser med devalueringer. Systemet brøt sammen i 1971, og gullets tid i pengesystemene var over.
Det følgende tiår var turbulent. EU forsterket valutasamarbeid i European Monetary System (EMS, 1979) for å bidra til kursstabilitet. EMS fastsatte sentralkurser mellom deltakervalutaene, og regulerte endringer av sentralkursene (de- og revalueringer).
Fastkurssystemer preges av at en valutakurs er bundet til én eller flere valutaer ved en fastsatt sentralkurs, og med tillatte svingningsmarginer. I slike ordninger er kursendringer politiske beslutninger, under gullstandarden for eksempel ved lovendring, men senere ved regjeringsbeslutninger. Rentejusteringer var et virkemiddel for å understøtte fastkurspolitikken: renteøkning for å unngå devaluering, rentesenkning for å hindre revaluering. Om en renteøkning ble en for sterk påkjenning i økonomien, måtte valutaens sentralkurs endres slik at renten igjen kunne bli mer som før. Siden valutakursen var politisk bestemt, måtte også renteendringer bestemmes politisk.
Når et land fant grunn til å legge om fra et mål for en stabil ekstern pengeverdi (fastkurs) til et mål for en stabil intern pengeverdi (inflasjonsmål), ble valutakursen bestemt av tilbud og etterspørsel i valutamarkedet (flytende valutakurs). Renten er imidlertid i begge tilfelle et sentralt virkemiddel for stabiliteten. Renten virker sammen med andre deler av den økonomiske politikk. Valutaforhold har fortsatt betydning for den økonomiske stabilitet.
Felles valuta i det europeiske markedssamarbeid
Werner-rapporten (1970) var et tidlig forsøk i det europeiske markedssamarbeid på å legge en konkret plan for en felles valuta. Men tiden var ikke inne. Fra 1970-årene fikk vest-tyske mark (D-mark) en stadig sterkere stilling som referansevaluta i handels- og andre avtaleforhold i EUs marked. Dette skyldtes en disiplinert vest-tysk økonomisk politikk og landets store økonomi. D-markens dominerende stilling sjenerte særlig noen større sentralbanker. Men ut fra tysk historie så også mange tyskere en slik dominans som lite heldig.
Vest-Tyskland fikk mark som valuta og en ny sentralbank (Bank deutscher Länder, 1948), særlig inspirert av USA. Den ble avløst av Deutsche Bundesbank (1957), etter at den vest-allierte okkupasjon ble avsluttet (1955). Ut fra tysk historie fra mellomkrigstiden, og den anglo-amerikanske innflytelse, fikk pengestabilitet høy prioritet. Banken skulle regulere pengeomløpet og kredittforsyningen med det mål å sikre pengeverdien.
Da franskmannen Jacques Delors ble Kommisjonens president (1985-95), ville han ha fremgang i samarbeidet og ledet selv utvalget som la frem en rapport (1989). Den lå til grunn for Maastricht-traktatens (1992) regler om økonomisk og monetær union (ØMU). Ved Sovjetunionens oppløsning (1991) ble en forening av de to tyske stater mulig. En avtale om det endelige oppgjør med Tyskland (Fire-pluss-to avtalen, 1991) fikk de fire seiersmakters tilslutning, og gjenforeningen skjedde.
Frankrike ble regnet blant seiersmaktene i 1945, og kunne teoretisk avvise gjenforeningen. Fransk pengepolitisk innflytelse kunne best gjenvinnes ved en felles europeisk valuta, hvor den franske sentralbanksjef deltok i avgjørelsene. Den franske president, Francois Mitterand, oppnådde tilslutning til en felles valuta fra den tyske kansler Helmuth Kohl – som ble Tysklands Kanzler der Einheit.
De tyske vilkår for å oppgi D-mark var imidlertid at en felles pengeforfatning for euroen måtte bygge på tyske prinsipper, ikke minst om prisstabilitet og en uavhengig sentralbank. Bundesbank hadde prisstabilitet som mål, men skulle dessuten understøtte forbundsregjeringens økonomiske politikk, så sant dette var forenlig med prisstabilitet. Banken kunne ikke instrueres i utøvelsen av sine oppgaver av forbundsregjeringen. Tyske krav var også at den felles valutas navn ble endret til euro fra ECU/écu (fransk syn), da ‘en ECU’ lignet for mye på «eine Kuh» (en ku) … Den europeiske sentralbank (ESB) måtte dessuten ha sitt hovedsete på tysk mark (Frankfurt am Main)!
I ØMU-reglene ble det fastslått at prisstabilitet skal ha ‘forrang’ ved ESBs gjennomføring av sine oppgaver. Andre regler av betydning i tysk pengeforfatning og økonomisk politikk ble bragt inn i regelverket. Særlig kan nevnes at ESB/nasjonale sentralbanker ikke skal yte kreditt til en EU-stat/EUs institusjoner; at tiltak som ikke bygger på tilsynsmessige hensyn, som gir offentlige nasjonale organer/EU-organer begunstiget tilgang til kredittinstitusjoner i medlemsstatene (for eksempel til å kjøpe statsobligasjoner – plasseringsplikt) er forbudt; at EU, herunder ESB, ikke skal hefte for eller påta seg forpliktelser for offentlige organer i en medlemsstat, og det samme gjelder for en medlemsstat overfor andre medlemsstater; samt at medlemsstatene skal unngå for store offentlige underskudd (artiklene 123 til 126 TEUV).
Medlemsstatene skal samordne sin økonomiske politikk i Rådet (artikkel 121 TEUV). Denne samordning er satt i system, men kunne virket bedre. Utilstrekkelig enighet spiller inn. At EU-budsjettet er begrenset til mindre enn 1,5 prosent av medlemsstatenes bruttonasjonalprodukt, gir ikke grunnlag for en aktiv budsjettpolitikk – kanskje bortsett fra for de største budsjettposter (felles landbruks- og regionalpolitikk).
ESBs oppgaver
EU-statenes sentralbanker er organisert i Det europeiske system av sentralbanker (ESSB), med ESB som felles beslutningsorgan. Organiseringen er inspirert av USAs Federal Reserve System. ØMU-reglene gjelder også de nasjonale sentralbanker i Eurosonen, og enkelte regler også for de øvrige EU-sentralbanker.
ESBs oppgaver – eller mandat – er beskrevet slik i regelverket:
«Hovedmålet for [ESB] er å opprettholde prisstabilitet. Med forbehold for målet om prisstabilitet skal [ESB]støtte den alminnelige økonomiske politikk i Unionen med sikte på å bidra til å virkeliggjøre Unionens mål slik de er nedfelt i artikkel 3 i traktaten om Den europeiske union. [ESB] skal handle i samsvar med prinsippet om en åpen markedsøkonomi med fri konkurranse, som fremmer en effektiv bruk av ressurser …» (uthevet her, artikkel 127(1) TEUV).
ESB utformer og gjennomfører EUs pengepolitikk, men har også andre tradisjonelle sentralbankoppgaver som å gjøre transaksjoner i utenlandsk valuta, besitte og forvalte medlemsstatenes offisielle valutabeholdninger og fremme et godt fungerende betalingssystem.
Hovedmålet er altså å opprettholde prisstabilitet, og ESBs sentrale virkemiddel for dette er renten. Men ESB skal også støtte den alminnelige økonomiske politikk i EU, så sant dette er forenlig med hovedmålet. Blant EUs mange mål i artikkel 3 TEU kan særlig to punkt helt eller delvis være aktuelle for ESB:
«Unionen oppretter et indre marked. Den skal arbeide for en bærekraftig utvikling i Europa som bygger på balansert økonomisk vekst og prisstabilitet, en sosial markedsøkonomi med høy konkurranseevne der full sysselsetting og sosial framgang etterstrebes, samt et høyt nivå for miljøvern og bedring av miljøkvaliteten. Den skal fremme vitenskapelige og teknologiske framskritt» (punkt (3)) og
«Unionen oppretter en økonomisk og monetær union som har euro som sin valuta» (punkt (4), alt uthevet her).
ESB forstår sitt mål om prisstabilitet som sikring av pengenes kjøpekraft, og uttaler at prisstabilitet «creates conditions for more stable economic growth and a more stable financial system. Trust that the central bank delivers on its price stability mandate gives people and firms more confidence to spend and invest» (ESBs hjemmeside). Prisstabilitet er ikke nærmere definert i ØMU-reglene. Ved utformingen av pengepolitikken har Hovedstyret valgt et inflasjonsmål på to prosent for hele euroområdet basert på konsumprisindeksen. Målet på to prosent er lavt nok til å høste fulle fordeler av prisstabilitet, samtidig som det er mulig ved deflasjon (prisfall) å sette renten lavere enn to prosent. Avvik er like uønskelig både over og under målet.
Er inflasjonen over målet, bør en renteøkning vurderes for å svekke etterspørselen i økonomien. Er inflasjonen lavere enn målet, bør det vurderes å sette renten ned for å stimulere etterspørselen. En slik korreksjon må ikke nødvendigvis skje raskt, og det er ingen formell tidsramme.
Målene i den økonomiske politikk, som for eksempel full sysselsetting og balansert økonomisk vekst (se over), vil være sentrale mål for politiske myndigheter. For prisstabiliteten vil disse øvrige mål ha ulik vekt og relevans, men de blir likevel sekundære for ESB. Hovedstyrets vurderinger av dem må dessuten knyttes til de økonomiske forhold.
ESBs uavhengige stilling
For å unngå politisk strid om rentefastsettelsen og fare for mindre forutsigbarhet, vokste erkjennelsen av at rentebeslutninger burde ha avstand fra regjeringenes politikk. En uavhengig sentralbank som treffer rentebeslutningene etter beste sakkunnskap og skjønn, er mest egnet til å sikre prisstabilitet. ØMU bygger på dette.
ESBs og de nasjonale sentralbankers uavhengige stilling er traktatfestet slik:
«Under utøvelsen av den myndighet og utførelsen av de oppgaver og plikter som er pålagt dem etter traktatene og vedtektene …, skal verken Den europeiske sentralbank eller de nasjonale sentralbanker eller medlemmene av deres beslutningsorganer be om eller motta instruks fra Unionens institusjoner, organer, kontorer eller byråer, medlemsstatenes regjeringer eller noen annen instans …» (artikkel 130 TEUV).
EUs institusjoner skal respektere denne uavhengighet og ikke forsøke å påvirke medlemmene av beslutningsorganene under utførelsen av deres oppgaver. Medlemsstatenes regjeringer har samme forpliktelse. Direksjonen (Executive Board) i ESB består av sentralbanksjefen, visesentralbanksjefen og fire andre medlemmer. De har den daglige ledelse av ESB. Alle medlemmer av Direksjonen oppnevnes av Det europeiske råd (stats- eller regjeringssjefene) blant personer hvis dyktighet og erfaring i penge- og valutaspørsmål eller bankspørsmål er alminnelig anerkjent. Medlemmenes mandat er åtte år uten adgang til gjenoppnevnelse. Det sterke stillingsvern symboliserer sentralbankens særstilling.1Se BREV nr 65 om sentralbanksjefens stillingsvern i EU og i USA.
Det er Hovedstyret (Governing Council) som treffer de viktigste beslutninger i ESB. Det skal utforme EUs «pengepolitikk, herunder eventuelle vedtak om avledede pengepolitiske mål, offisielle rentesatser og innskudd av reserver i [ESB], og fastsette nødvendige retningslinjer for gjennomføring av vedtakene» (Vedtektene artikkel 12.1). Gjennomføring er Direksjonens oppgave, og de nasjonale sentralbanker i Eurosonen medvirker til dette.
Hovedstyret består av Direksjonens seks medlemmer samt sentralbanksjefene i Eurosonen – nå i alt 27 medlemmer (seks direksjonsmedlemmer pluss 21 sentralbanksjefer). Da Hovedstyrets medlemstall oversteg 21 (da Slovakia tiltrådte, 2009), ble beslutningsmåten etter ØMU-reglene endret fra ett medlem/én stemme slik: Direksjonens medlemmer har én stemme hver, mens de 15 øvrige stemmer roterer etter et mønster mellom de 21 sentralbanksjefer.
Avslutning
Den utøvende myndighet i en moderne stat er omfattende, sammensatt, hierarkisk oppbygd og med ganske få unntak ikke velegnet for direkte demokrati. Et virksomt demokrati er derfor i hovedsak representativt, med lovfastsatte muligheter for politisk skifte i statsstyret etter regelmessige, frie valg.
Sammenhengene mellom den økonomiske politikk og pengepolitikken er mange, og det er flere kompliserte årsaks-virkningsforhold. Renteendringer påvirker det økonomiske system umiddelbart, i likhet med valutakursendringer. Rentebeslutninger slår ulikt ut, for eksempel mellom velgere som har sparekapital og de som har gjeld. Det vil derfor være ulike meninger om konkrete renteendringer – noen mer kvalifiserte enn andre. Velgere har ofte preferanse for lav rente. Folkelig innflytelse på rentebeslutninger, også gjennom inngrep fra en parlamentarisk ansvarlig regjering, er lite egnet for en vellykket politikk. En uavhengig sentralbank blir under gode forhold et fellesgode.
Forvaltningens beslutninger er av stor betydning for samfunnsutviklingen generelt og for mange enkeltpersoner og -foretak. En regjering kan ikke lett fraskrive seg et overordnet politisk ansvar for forvaltningens beslutninger. På noen samfunnsområder kan likevel den utøvende myndighet, med tilslutning fra lovgiver, se det som ønskelig at former for utøvende statsmyndighet skjer på armlengdes avstand fra politisk makt. Beslutninger om strafforfølgning er ett eksempel (påtalemyndighet). Et annet er altså rentefastsettelse (sentralbankvirksomhet). Det er også andre eksempler med ulike grader av uavhengighet. De uavhengige forvaltningsorganer må likevel følge lovgivningen og arbeide innenfor de budsjettmidler som er til rådighet.
Det har ikke manglet økonomiske innvendinger mot den felles valuta. Men innvendingene har ofte undervurdert den betydning et pengefellesskap kan ha for politisk integrasjon mellom statene som ønsker dette. ØMU-reglene gir ESB en sentral stilling i denne del av europeisk integrasjon. Et tidsskille var den greske statsgjeldskrise (2009-2018). Den tyske kansler, Angela Merkel, sa i forbundsdagen «Scheitert der Euro, dann scheitert Europa» (2010) («scheitern» er å feile). ESBs sentralbanksjef (Mario Draghi) gikk over i EUs historie med uttalelsen «Within our mandate, the ECB is ready to do whatever it takes to preserve the euro. And believe me, it will be enough» (2012). Begge viste stor forståelse for og sterk vilje til europeisk integrasjon. Krisen ble et vendepunkt, og styrket senere euroens utvikling.
Relatert
Er norsk jordbrukspolitikk helt spesiell?
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
Britenes nei til EU sjokkerte – og varslet en ny tid
Kort oversikt over EUs traktatrett
EU-samarbeidet er utviklet siden 1951 gjennom flere traktater og traktatendringer – frem til siste formelle endring, ved Kroatias tiltredelse 2013. Teksten gir en summarisk oversikt over utviklingen.