Sentralbanksjefens stillingsvern i EU og i USA
BREV nr. 65
Spørsmålet er aktualisert ved at USAs president er misfornøyd med sentralbanksjefen. Rettsreglene i USA er ikke helt klare. Etter EU-retten er sentralbanksjefenes stilling mer klargjort.
Publisert: 13. mai 2025
Sentralbanksjefens stillingsvern er knyttet til sentralbankens stilling. Ønsket om å sikre en kvalifisert rentefastsettelse, uavhengig av partipolitiske preferanser, begrunner regelen om sentralbankens uavhengighet. Renten er vesentlig for vekst og fordeling i samfunnsøkonomien. Politiske myndigheter kan imidlertid – for eksempel foran valg – ønske en lavere rente enn sentralbanken mener er tjenlig.
EU-retten tillater derfor ikke at Den europeiske sentralbank (ESB) og EU-statenes sentralbanker ved utførelsen av sine oppgaver etter EU-retten, ber om eller mottar instruksjon fra offentlige myndigheter i EU-statene eller i EU. Hver medlemsstat skal sørge for at dens nasjonale lovgivning, herunder reguleringen av den nasjonale sentralbank, er forenlig med EU-traktatene og vedtektene for Det europeiske system av sentralbanker (ESSB) og ESB. For sentralbanken i EU-stater som ennå ikke har tatt i bruk euro, gjelder overgangsregler. Reglene om sentralbankens uavhengighet gjelder imidlertid også dem.
ESB er kjernen i ESSB, som skal ha prisstabilitet som mål for sin virksomhet. Målet er fastsatt i EUs traktatrett, og ESB velger selv virkemidlene. ESSB styres av ESBs direksjon (et indre styre) og hovedstyret. Direksjonens medlemmer, herunder presidenten (sentralbanksjefen), oppnevnes av Det europeiske råd for åtte år uten adgang til gjenoppnevnelse. Hovedstyret består av direksjonens seks medlemmer og sentralbanksjefene i eurostatene. Hovedstyret er ESBs øverste organ. Det utformer og gjennomfører den felles pengepolitikk og fastsetter blant annet de offisielle rentesatser. Det ledes av sentralbanksjefen. Det utvidede råd er det tredje beslutningsorgan i ESB. Der sitter, i tillegg til hovedstyrets medlemmer, sentralbanksjefene i EU-statene som ennå ikke bruker euro.
Regler om å avsette et medlem av direksjonen eller en sentralbanksjef i en eurostat fra stillingen, følger av vedtektene for ESSB og ESB (fastsatt i protokoll vedlagt EU-traktatene). EU-domstolen kan avsette et medlem av direksjonen, herunder sentralbanksjefen, på begjæring fra hovedstyret. En nasjonal sentralbanksjef skal ha en mandatperiode på minst fem år. Et nasjonalt vedtak om sentralbanksjefens avskjed kan bringes inn for EU-domstolen av den berørte sentralbanksjef selv og av ESBs hovedstyre. Vilkårene for avskjed er de samme etter bestemmelsene, nemlig at han «no longer fulfils the conditions required for the performance of his duties or if he has been guilty of serious misconduct» (vedtektene artiklene 11.4 og 14.2).
Sentralbanksjefen i Latvia, Ilmars Rimsevics, ble pågrepet i 2018 mistenkt for korrupsjon. Han ble løslatt etter kort tid, men et vedtak fra latviske myndigheter begrenset hans bevegelsesfrihet. Sentralbanksjefen brakte vedtaket inn for EU-domstolen. Det samme gjorde ESBs hovedstyre (forente saker C-202/18 og C-238/18). EU-domstolen hadde ikke myndighet til å vurdere straffesaken, som hørte under nasjonale myndigheters ansvar. EU-domstolen kunne derimot vurdere grunnlaget for å hindre sentralbanksjefen fra sine oppgaver som medlem av ESBs hovedstyre. EU-domstolen (i storkammer) kom imidlertid til at latviske myndigheter ikke hadde fremlagt bevis som understøttet at sentralbanksjefen hadde ‘gjort seg skyldig i en alvorlig forseelse’. Korrupsjonsmyndighetens vedtak måtte derfor annulleres «in so far as it prohibits Mr Ilmārs Rimšēvičs from performing his duties as Governor of the Central Bank of Latvia» (domsslutningen).
En nasjonal sentralbanksjef har et vern i EU-retten mot avskjed. Avskjeden må være begrunnet i artikkel 14(2). EU-domstolen uttalte blant annet at ved «directly conferring jurisdiction on the Court to determine the lawfulness of the decision to relieve the governor of a national central bank from office, the Member States have demonstrated the importance which they attach to the independence of the holders of such positions» (dommen avsnitt 49); og dessuten at hvis det var «possible to decide, without grounds, to relieve the governors of the national central banks from office, their independence and, by extension, that of the Governing Council of the ECB itself would be severely undermined» (avsnitt 51).
Arbeidsdelingen mellom ESB og de nasjonale sentralbanker i ESSB må føre til at et nasjonalt vedtak kan settes til side, dersom EU-retten er krenket. Sentralbanksjefens nasjonale oppgaver kan heller ikke helt skilles skarpt fra EU-oppgavene – og landet må dessuten ha en sentralbanksjef. Rimsevics tjenestegjorde således ut sin mandatperiode (2019), men ble da skiftet ut. – Rigas byrett har senere dømt ham til seks års fengsel for korrupsjon. Saken er anket og er ikke endelig avgjort.
USAs sentralbanksystem består av 12 regionale sentralbanker og ledes av et styre (Board of Governors, eller hovedstyret). Hovedstyret har syv medlemmer oppnevnt av presidenten for inntil 14 år. Utløp av mandatperioden skal tilpasses slik at bare ett medlem fornyes i en toårsperiode. Presidenten utpeker dessuten for fire år hovedstyrets leder blant medlemmene. Begge typer oppnevninger krever senatets godkjenning.
Republikaneren Jerome Powell ble nominert til hovedstyret av president Obama. Powells mandatperiode i hovedstyret utløper i 2028. President Trump utnevnte ham til hovedstyrets leder (sentralbanksjef, 2018), et mandat president Biden fornyet. Hans mandat som sentralbanksjef utløper i mai 2026.
USAs 47de president vil ha en lavere rente, og har uttalt sin misnøye med sentralbankens rentepolitikk. Han har også sagt at Powell må gå av som sentralbanksjef, hvis presidenten løser ham fra stillingen før mandatet utløper. Trump kan i teorien utnevne en ny sentralbanksjef umiddelbart blant de aktuelle kandidater i hovedstyret, men kan muligens gi Powell avskjed også fra hovedstyret og oppnevne et nytt medlem for 14 år – og til og med som sentralbanksjef.
Om presidenten kan avskjedige sentralbanksjefen er imidlertid rettslig uklart. En høyesterettsdom fra 1930-årene vernet lederen av et uavhengig forvaltningsorgan (den gang Trade Commission) mot avskjed på politisk grunnlag. To aktuelle avskjedssaker nylig i andre uavhengige forvaltningsorganer (herunder National Labor Relations Board) er gjennomført. Disse ledere har imidlertid anlagt erstatningssøksmål. Sakene verserer og kan ende i høyesterett.
Etter USAs sentralbanklov kan presidenten avsette et hovedstyremedlem bare ‘med grunn’ («for cause», Section 10(2)). En slik grunn antas ikke å gjelde rentefastsettelsen eller andre økonomisk-politiske vurderinger. Om lovkravet om å ha en grunn bare omfatter stillingen som hovedstyremedlemmer, eller også omfatter vervet som sentralbanksjef, er også uvisst. Rettsspørsmålene kan til slutt autoritativt avklares av amerikansk høyesterett. Slik avklaring kan innebære at amerikansk høyesterett verner sentralbanken. Det er enkelte likhetspunkter mellom sentralbankens hovedstyremedlemmer og dommerne i amerikansk høyesterett …
I praksis ville senatets godkjenning i et slikt tilfelle måtte avklares raskt. Godkjenner senatet en ny oppnevning, er det vanskelig å tro at Powell kan fortsette som sentralbanksjef. Dette kan nok også gjelde stillingen som medlem av hovedstyret, selv om de to vurderinger er ulike. Om senatet derimot ikke godkjenner utnevningen, må presidenten i Powells tilfelle sannsynligvis avvente mandatutløp(ene).
Gitt at markedene har større tillit til sentralbankens vurderinger av renten enn presidentens vurderinger, ville en avskjed vekke oppsikt i finansmarkedene. Markedsreaksjoner gir antakelig et bedre stillingsvern for sentralbanksjefen enn det rettsregler kan gi.
Rentebeslutninger treffes både i ESB og i den amerikanske sentralbank av et kollegium. Sentralbanksjefens stillingsvern symboliserer likevel sentralbankens uavhengighet. I dette bilde kan sentralbanksjefen bli en syndebukk for de politiske myndigheter. Dette kan være tydeligere i tilfelle en nasjonal sentralbanksjef, slik som i USA, enn tilfelle for presidenten i ESBs direksjon. Det kan hende at USAs president tenker seg Powell som en Prügelknabe for egen økonomisk politikk, med høy arbeidsløshet, høy inflasjon og lav vekst. Denne rolle hører imidlertid naturlig til sentralbanksjefens profesjonelle risiko.
Relatert
EUs valutakursordning ERM2
EUs felles valuta bygger på EU-statenes erfaringer og ønsket om en felles fremtid. For å bruke euro som den nasjonale valuta må nye medlemmer oppfylle visse økonomiske krav, blant annet til valutakursstabilitet. EUs valutakursordning (ERM2) er her et virkemiddel, så lenge ikke alle EU-stater bruker euro.
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
Hva skal vi med sentralbanker?
Sentralbankens stilling i EU
Etter synsmåten i dag har sentralbankene i industrialiserte land en selvstendig stilling overfor politiske myndigheter. Men slik har det ikke alltid vært, heller ikke i EU-statene. Holdninger har skiftet med tiden, behovene, erfaringene og konvensjonell visdom.
Uklokt å gå over til LOs nye renteregel