EU vegg mur — Image by Pete Linforth from Pixabay.

EU og EØS

Styrket samarbeid i EU

BREV nr. 80

Styrket samarbeid i EU kan brukes på visse vilkår når en stor gruppe av EU-statene er for et nærmere samarbeid, uten at tilslutningen til det i Rådet er tilstrekkelig stor. Stater som ikke vil delta, kan tiltre senere.

Per Christiansen

Publisert: 7. oktober 2025

Et antall EU-stater som vil styrke samarbeidet seg imellom, har mulighet for det etter EU-retten. Bakgrunnen for ordningen er at EU-stater som ønsker dypere samarbeid, ikke alltid bør hindres i dette, selv om et tilstrekkelig flertall i Rådet mangler for å treffe vedtak som binder alle. Et slikt styrket samarbeid vil imidlertid medføre rettsulikhet mellom EU-statene. Det er derfor ulike betingelser for å kunne etablere et styrket samarbeid. Hovedreglene finnes i artikkel 20 i Traktaten om Den europeiske union (TEU), som er supplert i artiklene 326 følgende i Traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV). Innholdet i de mest sentrale regler nevnes nedenfor.

Et styrket samarbeid er ikke aktuelt på et saksområde hvor EU er tildelt enekompetanse. Da har jo EU-statene overført statsmyndighet til EU, som for eksempel ved reglene om tollunionen eller den felles pengepolitikk. Det er derfor på områdene for blandet kompetanse – der både EU-statene og EU har kompetanse – at styrket EU-samarbeid er aktuelt. Dette er særlig praktisk i EUs markedssamarbeid.

Et styrket samarbeid må være i samsvar med EU-retten. Det må heller ikke vri konkurransen i det indre marked. Sentralt er at et styrket samarbeid forvaltes av EU. Dette forenkler forvaltningen og bidrar til å holde EU sammen. Kostnadene ved et styrket samarbeid skal som regel belastes deltakerstatene, med unntak av forvaltningskostnadene. De inngår i EU-institusjonenes drift.

De EU-stater som ønsker å etablere et styrket samarbeid skal foreslå dette for Kommisjonen, som vil vurdere spørsmålet og eventuelt fremme et forslag for Rådet. Rådet kan tillate et styrket samarbeid, dersom Parlamentet gir sitt samtykke. Vedtaket treffes ved kvalifisert flertall etter hovedregelen om avstemning i Rådet i artikkel 238(3) TEUV. Stemmegivningen skal imidlertid avgrenses til de EU-stater som vil delta og derfor har stemmerett i saken. Ved Rådets behandling kan likevel alle rådsmedlemmer delta i drøftelsene. Bare deltakerstatene blir bundet av EU-lovgivning som vedtas i et styrket samarbeid.

Rådet kan tillate et slikt samarbeid som «en siste utvei» (artikkel 20(2) TEU) – når det er klart at tilstrekkelig enighet ikke kan nås for et fremsatt forslag. Det kreves imidlertid at minst ni EU-stater vil delta. Samarbeidet skal være åpent for de andre EU-stater, som kan tiltre samarbeidet senere. Nye medlemsstater som tiltrer EU kan delta, men er ikke forpliktet til det.

For et styrket samarbeid i den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk gjelder noen særregler. Rådet skal be om uttalelse fra EUs høyrepresentant for utenriks- og sikkerhetspolitikk og Kommisjonen, henholdsvis om forslaget er i samsvar med den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk og med annen EU-politikk. På dette saksområde skal imidlertid Parlamentet bare orienteres om forslag. Rådsvedtaket om å tillate et styrket samarbeid må derimot treffes ved enstemmighet etter artikkel 329(2) andre ledd TEUV.

Innenfor strafferettssamarbeidet gjelder for rådsbehandlingen at dersom en EU-stat mener at et direktivforslag vil påvirke «grunnleggende sider ved dets strafferettslige system» (artiklene 82 og 83 TEUV), så kan den kreve at Det europeiske råd (stats- eller regjeringssjefene) skal drøfte saken. Hvis ikke enighet der oppnås der innenfor en tidsramme, skal samtykke «anses som gitt», og styrket samarbeid kan iverksettes.

Styrket samarbeid er gjennomført på noen saksområder. Fra sivilretten kan nevnes lovvalgsregler for å anerkjenne skilsmisse og separasjon (forordning 1259/2010). Dette skal sikre gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser om slike forhold mellom deltakerstatene. Rådet samtykket til at 14 EU-stater satte i verk samarbeidet. Senere har tre EU-stater sluttet seg til. Forordningen gir stor valgfrihet for partene i rettstvisten. Uten en avtale vil imidlertid ektefellenes sedvanlige oppholdssted, felles statsborgerskap eller domstollandet være retningsgivende for lovvalget. At det ikke ble oppnådd tilstrekkelig enighet om lovvalgsregler i skilsmissesaker skyldes ulikheter i tradisjonelle holdninger mellom EU-statene. De EU-stater som ikke deltar er de som har lempelige eller strenge regler om skilsmisse og separasjon i sin nasjonale lovgivning, for eksempel henholdsvis Sverige og Irland. Disse stater har vel ønsket ikke å bli bundet av felles lovvalgsregler som kunne føre til at uheldige skilsmisseregler fikk innpass i deres egen rettsorden.

Et annet eksempel er reglene om The European Public Prosecutor’s Office (EPPO), som har til oppgave å «påtale og rettsforfølge gjerningsmenn og de medvirkende i forbrytelser som skader Unionens finansielle interesser» (artikkel 86(2) TEUV). Et uavhengig byrå er opprettet med en europeisk hovedanklager, samt en medanklager fra hver av deltakerstatene. Dette kollegium utgjør byråets ledelse. I EPPO inngår to stedlige, delegerte anklagere knyttet til påtalemyndigheten i hver av deltakerstatene. De utfører sitt oppdrag på vegne av EPPO, og den nasjonale påtalemyndighet er forpliktet til å samarbeide med dem. Rettsgrunnlaget er en forordning (2017/1939) med hjemmel i artikkel 86 TEUV. Det er tre EU-stater som fortsatt ikke deltar: Irland, Danmark og Ungarn.

Andre eksempler på styrket samarbeid er EU-lovgivning om kompetanse, lovvalg, anerkjennelse og fullbyrdelse av rettsavgjørelser i saker om formuesforholdet mellom ektefeller (forordning 2016/1103). Reglene skal lette bevegelsesfriheten for såkalte internasjonale par, det vil si par som er borgere av ulike EU-stater og/eller som kan være bosatt i en tredje EU-stat. – Videre arbeides det med et enhetspatent for de fleste EU-stater innenfor rammen av Den europeiske patentkonvensjon (1973). – Et initiativ fra Kommisjonen til styrket samarbeid om en finansiell transaksjonsskatt har ennå ikke vunnet tilstrekkelig tilslutning.

Styrket samarbeid kan være en mulighet når flere EU-stater ønsker å fordype samarbeidet, samtidig som andre motsetter seg det. I utenriks- og sikkerhetspolitikken treffes som hovedregel vedtak i Rådet ved enstemmighet. På dette saksområde kan det foreligge sterke nasjonale interesser som ikke bare kan føre at en EU-stat ikke selv vil å delta i styrket samarbeid, men også ønsker å hindre at et EU-vedtak kommer i stand. Situasjonen kan illustreres ved økonomiske sanksjoner overfor tredjeland. Noen sentraleuropeiske EU-stater uten mulighet for import av olje og gass levert av havgående skip, hevder de er avhengige av import fra Russland i rør. Disse EU-stater oppnådde langvarige unntak og pengestøtte mot at de ikke blokkerte et vedtak om EUs importforbud (juni 2022) av russisk olje. Dette er ikke et eksempel på styrket samarbeid, men illustrerer at styrket samarbeid er vanskeligere å gjennomføre på dette saksområde.

Ordningen med styrket samarbeid avveier hensynet til at EU er et skjebnefellesskap hvor statene skal stå sammen, og hensynet til at de stater som ønsker mer integrasjon ikke i alle tilfelle bør kunne stoppes av mindre integrasjonsvillige stater. Det generelle folkerettslige prinsipp om konsensus i internasjonalt samarbeid ble fra EUs begynnelse ansett som utjenlig for å fremme en omfattende markedsintegrasjon med sikte på en politisk union. Styrket samarbeid i EU kan derfor også ses i et slikt perspektiv.

Å oppnå full enighet mellom EU-statene har blitt vanskeligere etter hvert, først og fremst som en følge av at EU i dag omfatter 27 stater, men også fordi integrasjonen er utvidet og fordypet. Jeg tror at nok EU-stater som ønsker mer integrasjon vil kunne søke styrket samarbeid som et bidrag til fremdrift i EU. Behov er til stede også der enstemmighetskravet begrenser integrasjon for mye, som for eksempel i den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk – men er da en gordisk knute.