EU-retten og nasjonale naturressurser

Brev nr. 70 (dobbeltbrev)

Naturressurser er mer eller mindre stedbundne, og utnyttelsen av dem er under nasjonal jurisdiksjon. I EU påvirkes imidlertid nasjonal ressursutnyttelse av EU-retten. EU-samarbeidets startpunkt og fortsatte kjerneområde er et felles eller indre marked.

Per Christiansen

Publisert: 1. juli 2025

Naturressurser

Naturressurser er fysiske ressurser som menneskene i vid forstand forbruker for å opprettholde livet. Systematisk deles de gjerne i ikke-fornybare ressurser – som forbrukes endelig – og fornybare ressurser – som kan høstes varig. Et eksempel på det første kan være utnyttelse av petroleumsforekomster, mens eksempler på det andre kan være hogst av skog og fangst av fisk.

I utgangspunktet vil det rettslige herredømme over naturressurser følge av statens territorielle suverenitet eller eksklusive rettigheter etter folkeretten, og av private grunneieres rettigheter etter nasjonal rett. Naturressursene er dermed underlagt nasjonal rett, og de kan gjøres til statens eiendom. Å utnytte naturressurser økonomisk vil derfor normalt være avhengig av offentlige konsesjoner eller privat samtykke.

Utgangspunkt

EU-retten bygger i all hovedsak på nasjonal kontroll av naturressursene. Den nasjonale rett må imidlertid være i samsvar med EU-retten. Noen generelle EU-rettslige prinsipper får betydning.

Etter artikkel 18 i Traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV) skal «forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet [være] forbudt». Dette er i EU-retten et dominerende forbud, som bare kan fravikes med et klart rettsgrunnlag og etter en streng vurdering. Ved utnyttelse av naturressurser er det kanskje ikke helt lett å tenke seg at nasjonal diskriminering kan godtas.

Nærhetsprinsippet begrenser EUs lovgivning.¹Det går ut på at EU-lovgiver bare skal benytte sin tildelte myndighet når det kan sannsynliggjøres at reguleringstiltak vil ha bedre virkning på EU-planet, sammenlignet med at hver EU-stat selv regulerer forholdet.

Etter artikkel 345 TEUV skal EU-traktatene «ikke på noen måte berøre medlemsstatenes regler for eiendomsretten.» Nasjonal lovgiving fastsetter nærmere regler om eiendomsretten i samfunnet, i samsvar med folkerettens prinsipp om suverenitet. Den private eiendomsrett som sådan er dessuten sikret i EUs Pakt for grunnleggende rettigheter. For bruk av naturressurser er dette særlig viktig, for eksempel for jord, vann og skog.

Bestemmelsen er ikke til hinder for at nasjonal rett for eksempel fastsetter at en naturressurs helt eller delvis tilhører staten – om nødvendig ved ekspropriasjon mot erstatning.

Når det er aktuelt, må EUs konkurranserett respekteres også av medlemsstatene selv. Her kan ulike forhold komme inn. Dersom en EU-stat for eksempel skulle ønske å ha et monopol i utnyttelsen av en naturressurs, må staten ta hensyn til at private foretak kan blir berørt av et statsmonopols etablering og virksomhet. En statsforetak som utnytter naturressurser kan måtte følge EUs konkurranseregler. Dersom staten bruker anbud for privat deltakelse i utnyttelse av naturressurser, kan EUs anbudsregler få betydning. Ellers må også EUs statsstøtteregler respekteres. Statsstøtte er forbudt, med mindre den er godkjent av Kommisjonen.

Reguleringen av det indre marked

I EUs frihandelssystem er import- og eksportrestriksjoner, og «alle tiltak med tilsvarende virkning» mellom EU-statene, forbudt (artiklene 34 og 35 TEUV). Nasjonale restriksjoner er likevel tillatt, for eksempel ut fra hensynet til «offentlig moral, orden og sikkerhet, vernet av menneskers og dyrs helse, plantelivet, nasjonale skatter av kunstnerisk, historisk eller arkeologisk verdi, eller det industrielle eller kommersielle rettsvern» (artikkel 36 TEUV). Nasjonale restriksjoner skal ikke brukes til vilkårlig forskjellsbehandling eller være en skjult hindring i EU-statenes felles marked. Det er et stort tilfang av lovgivning og rettspraksis i EU av betydning for restriksjoner generelt.

Restriksjoner kan være politisk ønskelige ved utnyttelse av naturressurser. En restriksjon kan godtas etter unntak i skreven EU-rett eller etter EU-domstolens rettspraksis om såkalte tvingende allmenne hensyn. En restriksjon kan rettferdiggjøres, når den fremmer et legitimt mål. Men dessuten kreves at restriksjonen er egnet for å nå målet og heller ikke går lenger enn det som er nødvendig for at målet kan nås. Dette er skjønnsmessige vurderinger, som ved en rettstvist vil kunne avklares av EU-domstolen.

Økonomiske hensyn for rettferdiggjøring av restriksjoner blir etter rettspraksis vurdert strengt. For eksempel kan eksportforbud for visse naturressurser, men også ordninger med eksporttillatelser, være vanskelig å begrunne tilfredsstillende. Likebehandling av alle deltakere i det felles marked vil være den klare norm.

I tillegg til generelle traktatregler er EUs sektorlovgivning av stor betydning på flere områder hvor naturressurser utnyttes. EU-retten kan ha direkte eller indirekte virkning for nasjonal ressursforvaltning. Også EUs ikke-bindende rett (soft law) kan være av betydning på områder for ressursforvaltning for eksempel i form av strategier, retningslinjer, anbefalinger med videre.

Miljøbeskyttelse og bærekraft

EU har høye mål for miljøområdet, blant annet med «en forsiktig og fornuftig utnyttelse av naturressursene»; EUs tiltak på miljøområdet«skal ta sikte på et høyt beskyttelsesnivå, idet det tas hensyn til at forholdene er ulike i Unionens forskjellige regioner. Den skal bygge på føre var-prinsippet, prinsippet om forebyggende tiltak, prinsippet om at skade på miljøet fortrinnsvis rettes opp ved kilden, og prinsippet om at forurenseren betaler»; og EUs lovgiver kan som en sikkerhetsventil la EU-retten omfatte «en beskyttelsesklausul som tillater medlemsstatene, av én eller flere ikke-økonomiske grunner, å treffe midlertidige tiltak som skal være undergitt en kontrollordning» (artikkel 191(1) og (2) TEUV). Medlemsstatene må varsle om beskyttelsestiltak, og Kommisjonen skal påse at tiltakene ikke motvirker det indre marked.

Saksbehandlingsregler etter EU-retten kan få en særlig betydning ved utredninger av miljøkonsekvenser, for eksempel ved prosjekter for utvinning av olje- og gass, gruvedrift, utbygging av vindkraft med mer. Konsekvensanalyser er ment som redskap i god saksbehandling, men som også skal gi grunnlag for opinionsdannelse i et virksomt demokrati.²

Utnyttelse av naturressurser kan på ulike måter og i forskjellig grad påvirkes av EUs miljørett. Slike regler kan begrense nasjonale myndigheters handlefrihet i ressursforvaltningen. Som regel gir EU-retten imidlertid EU-statene anledning til å ha strengere regler, om ønskelig.

Energisektoren

Energisektoren er av stor samfunnsmessig betydning, især fordi energi trengs for å utnytte andre ressurser. Sterke nasjonale interesser, også sikkerhetsinteresser, kan være berørt. Dette har forsinket utviklingen av energimarkedet i EU. EUs energipolitikk og -marked tar i dag sikte på å bevare og forbedre miljøet, og skal med «en ånd av solidaritet mellom medlemsstatene» være rettet mot at «energimarkedet virker etter sin hensikt, … en sikker energiforsyning, … energieffektivitet, energisparing og utvikling av nye og fornybare former for energi, og … å fremme sammenkopling av energinett» (artikkel 194(1) TEUV). Det kan nevnes at Det europeiske kull- og stålfellesskap (1951) gjaldt energi og stål. Dette ga i samtiden også en symbolvirkning, på grunn av varenes betydning for rustningsindustrien.

EUs tiltak på energiområdet skal ikke berøre EU-statenes «rett til å bestemme vilkårene for å utnytte sine energiressurser, sitt valg mellom ulike energikilder og den generelle strukturen i sin energiforsyning ….» (artikkel 194(2) TEUV). Rådet kan likevel fastsette EU-regler om dette, men da må det skje ved enstemmighet mellom EU-statenes regjeringer. Tilsvarende gjelder også for EU-regler om energiskatter og -avgifter. Dette skal sikre den enkelte EU-stats interesser.

Det må vel i alminnelighet kunne sies at deltakelse i et større energimarked over tid gir mer forsyningssikkerhet sammen med lavere gjennomsnittspriser, enn tilfelle er i et lite energimarked dominert av én eller noen få energikilder. På grunn av nødvendigheten av energi, har EU-statene som nevnt hatt vanskelig for å samordne sine interesser. EU-statene har imidlertid stadig sterkere motiver for å bygge ut energimarkedet i samarbeidet. Dette skjer nå også under overskriften ‘Det grønne skifte’.

To særlige sektorer – fiskeriforvaltning og kjernekraft

EUs felles fiskeripolitikk er en del av EUs felles landbrukspolitikk: Fisk er mat. Fiskeripolitikken ble etablert i begynnelsen av 1970-årene. Da kom Storbritannia, Irland og Danmark med i EU (1973). De nye medlemsstater hadde utsikt til store havområder og dermed politiske interesser i fiskeriene. Havrettsutviklingen (FNs havrettskonvensjon, 1982) ville sikre de nye kyststater eksklusive rettigheter i økonomiske soner (inntil 200 nautiske mil) i havområder hvor fiske fra andre EU-stater tradisjonelt hadde funnet sted. EUs politikk skulle sikre et etablert fiskemønster.

Et særtrekk ved fiskeripolitikken er imidlertid at EU etter EUs traktatrett er tildelt enekompetanse når det gjelder «bevaring av biologiske ressurser i havet under den felles fiskeripolitikk» (artikkel 3(1)(d) TEUV). Dette omfatter først og fremst fisk, men også skall- og krepsdyr, blekksprut og andre biologiske ressurser som høstes kommersielt. Hval og ferskvannsfisk er ikke omfattet. Nærhetsprinsippet gjelder ikke på områder hvor EU er tildelt enekompetanse.

Noen fiskebestander er stasjonære (bunnfisk), mens andre migrerer (pelagiske fiskebestander). I siste tilfelle har statene motiv, og ofte en forpliktelse etter folkeretten, til å samarbeide med hverandre om bevaring av bestanden. Pelagiske bestander kan være delt mellom EU-stater og kyststater utenfor EU. Dette kan innebære forhandlinger med tredjeland, for eksempel om kvotefastsettelse. Slike forhandlinger vil det i så fall være Kommisjonen som fører på EUs vegne.

Den felles fiskeripolitikk reguleres i en grunnforordning (1380/2013). Den opprinnelige forordning (2141/70), som blant annet etablerte prinsippet om lik tilgang til fiskefelt, er senere gjentatt og revidert i flere runder. Reguleringen gjelder bestander som EU-statene alene har eksklusive rettigheter til. I tillegg til prinsippet om lik tilgang til fiskefelt (inntil 12 nautiske mil fra de rette grunnlinjer), omfatter EU-reguleringen fastsettelse av totalkvoter (Total Allowable Catch – TAC). Disse vedtak er avgjørende for uttaket av fisk og dermed en forutsetning for lovlige fiskerier. Bestemmelser om fangstredskap, lukning av fiskefelt, beskyttede havområder; utkast av fisk; vern av truede arter med mer er også en del av forvaltningen. Slike reguleringer skal bygge på vitenskapelige råd, men fastsettes politisk (Rådet). Kontrollen med fisket utføres av EU-statenes kontrollorganer (kystvakt). Ulovlig fiske er imidlertid fortsatt et problem.

Den felles fiskeripolitikk, med et forvaltningsansvar for fiskeressurser, brøt med EUs markedstenkning. Dette har vært et svakt punkt ved EUs fiskeripolitikk, ikke minst sett fra et norsk synspunkt. Hadde Norges forhold til EU alene omfattet villfisk, har Norge klart seg bra ved å forbli utenfor EU.

Det europeiske atomenergifellesskap (Euratom, 1957) var et av de opprinnelige tre europeiske fellesskap (EF). Euratom er et spesialisert samarbeid. Det sprang ut av 1950-årenes oppmerksomhet om atomkraft og atomvåpen. I fortalen til traktaten heter det blant annet at kjerneenergi utgjør en vesentlig kilde for å sikre produksjon og fornyelse, og den vil kunne fremme fredens sak. En sterk kjernekraftindustri vil kunne stille store mengder energi til rådighet og bidra til folks velferd.

For å sikre kjernekraften til fredelige formål, ble medlemsstatene enige om at spaltbart (fissilt) materiale (uran og plutonium) er atomenergifellesskapets eiendom og at «Fellesskapets eiendomsrett omfatter alle spesielle fissile materialer, som fremstilles eller importeres av en medlemsstat, en person eller et foretak …» (artikkel 86 Euratom). Medlemsstater, personer eller foretak har imidlertid ubegrenset bruks- og forbruksrett over slikt materiale, når de rettmessig er i besittelse av det. Dette forutsetter at atomenergitraktatens bestemmelser følges, noe et særskilt EU-byrå overvåker.

Alle EU-stater er parter i euratomtraktaten, men traktaten har først og fremst praktisk betydning for EU-statene som produserer strøm i kjernekraftanlegg (Frankrike, Tyskland, Spania, Belgia, Bulgaria, Finland, Ungarn, Nederland, Romania, Slovakia, Slovenia og Sverige). Poenget i sammenhengen her er at denne naturressurs ikke er underlagt nasjonal kontroll, og at dette er et enkeltstående unntak fra hovedregelen om nasjonalt eierskap.

Nesten alt det spaltbare materiale som brukes som brennstoff i kjernekraftverk i EU-statene, er importert. Flere europeiske stater, herunder Norge, har slike naturressurser, men forekomstene av dem er visst i dag stort sett ikke kommersielt utnyttbare.

Oppsummering

Selv om forvaltning av naturressurser som hovedregel faller under nasjonal kontroll, må likevel EUs medlemsstater utøve forvaltningen under hensyn til EU-retten. Dette er fordi EU-retten er felles for alle EU-stater. I all hovedsak sikrer dette EU-statenes, deres foretaks og borgeres rettigheter og forpliktelser på lik linje i hele EU. Generelle prinsipper i EU-traktatene gjelder, men begrensningene som EU-retten fører til for forvaltningen, varierer mellom ulike sektorer etter den EU-lovgivning som er vedtatt.

Naturressurser utgjør forutsetninger for statene og befolkningens velferd, og er i ytterste konsekvens et eksistensielt spørsmål. De gir derfor i mange tilfelle et grunnlag for selvforståelse og identitet. For en EU-stat å gi fra seg en del av kontrollen med en naturressurs, kan virke følelsesmessig truende og urimelig. Men folk i andre EU-stater vil jo ha de samme eller lignende bekymringer. Å møte bekymringene i fellesskap kan da være en nærliggende tankegang.

Motsetninger i forvaltningen av naturressurser mellom økonomiske, politiske, ideelle, tradisjonelle og andre interesser i og mellom EU-statene kan foreligge. Mens EUs traktatrett er omforent mellom alle EU-stater, er EU-lovgivningen normalt vedtatt ved kvalifisert flertall i Rådet, hvor de nasjonale interesser er representert³ og et flertall i Parlamentet, hvor EU-statenes folk er representert. Dette gir en demokratisk forankring på EU-nivå.⁴

Man kunne tenke det er liten prinsipiell forskjell på politisk uenighet i Rådet mellom medlemsstatene, eller i Parlamentet mellom partigruppene, og politisk uenighet i en lokal, regional eller nasjonal valgt forsamling i en EU-stat. Slik uenighet vil være normal og gjenspeiler ulikheter mellom politiske samfunnssyn.

Ved forvaltningen av naturressurser er det mange relevante forhold innad i og mellom EU-statene som kan tilsi tilpasninger. Dette kan gjøres i EU-lovgivningen, om det er nok tilslutning, men også i EU-domstolens rettspraksis. Nærhetsprinsippet skal iakttas i EU-retten. Det kan gi relevante argumenter for nasjonal, regional eller lokal bestemmelsesrett. Prinsippet er dessuten undergitt domstolskontroll.

Relevante hensyn vil normalt være vel avveid når EU-retten vedtas. Man må også kunne forutsette at hver EU-stat selv har interesse av at egne naturressurser utnyttes bærekraftig. EU-forpliktelser, ikke minst på miljøområdet, gjennomfører ofte ikke mer enn det de fleste eller alle EU-stater tidligere har forpliktet seg til etter flersidige internasjonale avtaler. EU-retten kan imidlertid forsterke rettsvirkningene i EU-statene ved gjennomføringen av dem, sammenlignet med folkeretten. Noen vil se dette som en fordel, andre ikke.

Naturressurser, for eksempel dyre- og fiskebestander, kan bevege seg mellom flere EU-staters jurisdiksjoner, og forekomster av ikke-fornybare ressurser kan i noen tilfelle være delt mellom flere EU-stater. Disse forhold kan fordre samordning av ressursforvaltningen, for eksempel om en rovdyrpolitikk eller om delingen av olje- og gassfelt mellom stater. Dette gjør det nærliggende å samordne regulering på EU-planet. Må det forhandles med tredjeland vil EU naturlig ha mer forhandlingsmakt enn enkeltstater.

Å benytte nasjonal forskjellsbehandling eller å ta økonomiske hensyn er nok særlig fristende når det gjelder utnyttelse av nasjonale ressurser. Det er likevel vanskelig å betrakte slike hensyn som legitime i EU-samarbeidet. Tas markedssamarbeidet alvorlig, bør statene godta at de ikke kan få ‘i pose og sekk’.

Dette kan være politisk vanskelig å godta. EU-statene er imidlertid suverene også etter EU-retten. I siste instans ligger garantien for statenes selvråderett i den mulighet en medlemsstat har til ensidig å tre ut av samarbeidet. Dersom ikke alle EU-stater ser EU-samarbeidets samråderett tjenlig, kan EU gå i oppløsning.

Publisert: 2. juli 2025