EU og medlemsstatenes suverenitet
BREV nr. 58 (dobbeltbrev)
Statenes suverenitet er grunnleggende i folkeretten, men tradisjonell folkerett er en ‘svak’ rettsorden. Internasjonalt samarbeid bør derfor forsterkes, når det er mulig. Det gjelder både hvordan bindende regler blir til, men ikke minst hvordan de håndheves ved doms- og tvangsmakt. EU viser hvordan dette kan skje mellom en større gruppe stater.
Publisert: 20. mars 2025
Folkerett
Etter folkeretten må en stat tilfredsstille fire krav: Den må ha et territorium, en befolkning, et statsstyre og være uavhengig fra andre stater. Suverenitet, som et folkerettslig begrep, betegner en egenskap ved en stat og gjelder kravene om et statsstyre og en uavhengighet fra andre stater. Andre begrep kan være dekkende, for eksempel selvstendighet, selvråderett, herredømme, høyhet eller autonomi.
Statenes suverenitet er originær, ikke avledet. Suverenitetsprinsippet går ut på at statene ikke er underlagt noen annen vilje enn sin egen. Dette medfører særlig at statene har rett til å ordne sitt statsstyre uten inngrep fra andre stater, og at statene bare er bundet av traktater (avtaler) som de frivillig har inngått med andre stater. Folkerettssamfunnets stater har blant annet rett til likebehandling, aktelse og selvhevdelse, herunder til selvforsvar.
Folkeretten er i utgangspunktet mellom statene, men internasjonale organisasjoner har fra 1800-tallet en folkerettslig status avledet av medlemsstatenes status. De kan blant annet inngå avtaler med stater og andre organisasjoner. Fra 1900-tallet har også individer fått en plass i folkerettssamfunnet gjennom grunnleggende menneskerettigheter.
Avtaler mellom stater vil som regel påvirke de indre forhold i en stat. Å slutte seg til en traktat betyr derfor at partene, mer eller mindre, begrenser sin handlefrihet innenfor traktatens rammer. Hensikten er å skape rettslig forutsigbarhet i det gjensidige forhold mellom avtalepartene. En grunnregel i folkeretten er at avtaler skal holdes. Det motsatte ville gjøre det formålsløst å inngå avtaler, og ville til slutt føre til anarki.
Nasjonal rett
I nasjonal stats- og forvaltningsrett gir statene regler de finner tjenlig for statsstyret, men også regler om forholdet til andre stater. Blant de klassiske statsoppgaver er et forsvarsvesen og et utenriksvesen, som skal gi beskyttelse mot og fredelige forbindelser med andre stater. Klassiske statsoppgaver omfatter også særlig et skatte- og tollvesen; et penge- og målevesen; et retts- og politivesen og en strafferett; samt privatrettslige regler om for eksempel eiendom, kontrakter, familie og arv.
Liberale demokratier bygger på prinsippet om deling mellom lovgivermakt, utøvende makt og domsmakt. I den moderne velferdsstat med en sosial markedsøkonomi, er de klassiske statsoppgaver vesentlig supplert. Dette gjelder for eksempel ved regler om arbeidsforhold og sosiale ytelser; helse og omsorg; miljø og klima; energi; finanstjenester; forbrukervern; konkurranse, statsstøtte og offentlige anskaffelser; forskning og utdanning; matvaretrygghet; landbruk og fiske; transport; statistikk; selskaper og svært mye annet.
Særlig internasjonal handel og annet økonomisk samkvem, teknologisk utvikling og mer velstand har ført til og økt behovet for nærmere forbindelser mellom stater og folk. Dette krever forpliktende internasjonalt samarbeid for å forenkle og styrke forbindelsene mellom statene. Grunnlaget for dette tar form i traktatretten.
Store stater har større makt enn mindre stater. De store kan få sin vilje ved å påvirke, true eller angripe mindre stater. Derfor vil mindre stater ha sterkere ønske enn større stater om å samarbeide med andre stater, særlig i internasjonale organisasjoner, for å ivareta sine interesser. For å få dette til, må statene være villige til å begrense sin egen handlefrihet etter folkeretten. Bare hvis store stater legger mer vekt på å fremme siviliserte verdier enn å bruke egen makt i statenes forbindelser, kan fredelige forhold mellom stater utvikle seg og tjene menneskenes interesser. Utviklingen etter 1945 skapte en omfattende internasjonal rettsorden. Den utfordres nå på måter som har likhetspunkter med Den kalde krig.
Dette får betydning for hvordan en stat bør bruke sin suverenitet. De nasjonale interesser skal forsvares, men slik selvhevdelse må først formuleres – eller omformuleres ved nye avveininger mellom interesser. I et liberalt demokrati må den sittende regjering ha legitimitet for sin politikk. Legitimiteten avklares ved frie valg. Historie, samfunnsutvikling og politikk påvirker nasjonale interesser, som ofte også forstås ulikt ut fra ulike særinteresser. Med økt integrasjon mellom statene på flere områder kan det som før var nasjonale interesse, tjenlig omdefineres til felles interesser mellom flere stater. Dette skaper grunnlag for et forpliktende samarbeid mellom statene.
Det vil være lettere å få til omfattende og forpliktende avtaler mellom stater som har et felles verdigrunnlag. Samarbeid kan da bli et viktig virkemiddel for statene til å ivareta sine oppgaver. For eksempel kan en forsvarsallianse som NATO være egnet til å beskytte deltakernes territorium og folk; et samarbeid i et frihandelsområde som EFTA kan fremme handel og gi økonomisk vekst og velstand. EU er et frihandelsområde og en tollunion, har et felles marked med fire friheter, konkurranseregulering og felles valuta, og etter hvert dessuten samarbeid i justissektorene og i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Forsvarspolitikken står for tur.
Folkeretten er selvsagt ikke til hinder for at stater avstår noe av sin suverenitet i gjensidige avtaler med andre stater. Dette er selve forutsetningen for EU-samarbeidet. EU-samarbeidet er heller ikke bare mellom statene, men omfatter også deres folk. Hvor langt statene vil gå i å avgi suverenitet, fastlegger de selv i sin forfatningsrett. EU-traktatene regulerer utøvelsen av den samlede, tildelte suverenitet. Statene kan ta den tilbake ved å bli enige om traktatendring, eller ved å fratre traktatene.
EU-rett
Samarbeidet i Europa etter 1945 er en konsekvens av de to verdenskriger. I vest begynte et økonomisk samarbeid med et felles marked for kull og stål. Samarbeidets opphavsmenn fikk politisk tilslutning til at et tradisjonelt folkerettslig samarbeid, som bygget på frivillighet og konsensus, ikke var tilstrekkelig. For å oppnå målene var rettslig bindende, dynamiske beslutninger i et felles marked, med obligatorisk tvisteløsning ved uenighet og effektiv håndheving av beslutninger nødvendig. Det internasjonale samarbeid, som er mellomstatlig, måtte derfor suppleres med et overstatlig samarbeid.
De seks opprinnelige stater var enige om at samarbeidet måtte kjennetegnes ved at det ikke bare gjaldt mellom medlemsstatene, men også omfattet rettigheter for deres borgere og foretak; at lovgivning i felles organer ble umiddelbart bindende som del av statenes egen rettsorden; at lovgivning kunne skje ved flertallsvedtak; at tvisteløsning i en domstol var obligatorisk og at rettshåndhevelse var effektiv. Dette, og den senere rettsutvikling, har plassert EU-retten i en posisjon mellom tradisjonell folkerett og nasjonal statsrett i EU-statene.
EUs suverenitet
Siviliserte stater har et verdifellesskap som påvirker statsoppgavene. EU-statenes verdifellesskap kommer til uttrykk i Traktaten om Den europeiske union slik:
«Unionen bygger på verdiene respekt for menneskets verdighet, frihet, demokrati, likhet, rettssikkerhet og respekt for menneskerettighetene, herunder rettighetene til personer som tilhører minoriteter. Disse verdiene er felles for medlemsstatene i et samfunn som preges av mangfold, likebehandling, toleranse, rettferdighet, solidaritet og likebehandling av kvinner og menn» (artikkel 2).
Når statene avgir egen suverenitet til EU, overtar EU suvereniteten på vedkommende saksområde og utøver den i EUs felles organer. Dette er tydeligst på områdene hvor EU er gitt enekompetanse, som for eksempel i handels- og tollpolitikken overfor tredjeland, i konkurransepolitikken i det indre marked eller i den felles pengepolitikk for euroen. Men den gjelder også når EU-statene og EU deler kompetanse til å lovgi, typisk i EUs indre marked (delt myndighet).
EU må beskytte den kompetanse som er tildelt, både innad mot EU-stater som mener at EUs lovgivning krenker EU-retten, men også utad i forbindelser med avtale med tredjeland. Trivielle eksempler kan være at et begrep i EU-retten skal ha en autonom mening, som ikke nødvendigvis svarer til begrepets definisjon i nasjonal rett; og at når ulike språkversjoner av en rettsregel gir ulike tolkningsmuligheter, legges den tolkning til grunn som er mest representativ for alle språkversjoner og i samsvar med regelens formål. Mindre trivielle er situasjoner hvor Kommisjonen i forhandlinger om EU-medlemskap møter krav fra et søkerland om unntak fra EU-retten. Siden EU-retten er gjeldende rett for EU-statene, må det tungtveiende grunner til for å gi et unntak, og da i utgangspunktet bare som en overgangsordning. En ikke ulik situasjon kan komme opp i EØS: Hvis Norge ønsker et unntak fra EU-retten, hvor en EU-stat i EUs egen lovgivningsprosess ba om et slikt/lignende unntak uten hell, er det tilnærmet umulig for EU å gi en innrømmelse. Disse situasjoner kan ses under synsvinkelen EUs autonomi.
Formell suverenitet
EU bygger som antydet på prinsippet om myndighetstildeling. Dette betyr at EU har ikke mer myndighet enn det EU-statene har tildelt i traktatene. Traktatregler må godtas av alle EU-stater etter deres forfatningsregler. Den nasjonale suverenitet beskyttes av prinsippene om nærhet og forholdsmessighet. Nærhetsprinsippet bestemmer at myndighet som EU er tildelt, bare skal brukes når det ikke er mulig for EU-statene å oppnå minst like gode resultater som det EU kunne. Prinsippet om forholdsmessighet avgrenser EUs bruk av myndighet ved at EUs tiltak ikke må gå lenger enn det som er nødvendig for å nå EU-traktatenes mål. Prinsippene gjelder for EU-lovgivningen, de blir vurdert i EUs lovgivningsprosess og de kan ved uenighet prøves ved EU-domstolen.
Noen EU-stater uttrykker fra tid til annen misnøye med at EU-lovgivningen griper inn ‘i kriker og kroker’ i samfunnslivet, og dermed går for langt. Dette kan være et utslag av misnøye med å være i mindretall i Rådet, men også av et systematisk syn på hva EU-samarbeidet bør brukes til.
Reell suverenitet
Reell suverenitet kan ses som et handlingsrom for ulike ønskelige eller planlagte beslutninger som er mulige. EU-statene må for å ha suverenitet, ha den i behold. Men selv om dette er tilfelle, kan handlingsrommet være begrenset. Statenes pengehøyhet kan være et eksempel.
Pengemonopolet er en tradisjonell del av statenes suverenitet. Statsoverhodets kontrafei er ofte på mynt og sedler. EU-statene samarbeider om en felles valuta. At euroen (EUR) ble innført, bør ses i sammenheng med at den vest-tyske D-mark gjennom 1970- og 80 årene stadig mer ble benyttet i økonomisk samkvem. Grunnen var at valutaen hadde en stabil verdi og derfor svarte til markedsbehov. D-marken var derfor sjenerende for andre sentralbanker i EU, som i stor grad måtte følge den vest-tyske sentralbanks renteendringer. Særlig frie kapitalbevegelser hadde begrenset de øvrige EU-staters handlefrihet i den nasjonale rentesetting. Disse EU-stater ønsket mer innflytelse på renten i egne stater. Tysk-tysk gjenforening (1991) krevde Frankrikes medvirkning, som en seiersmakt i 1945; den tyske regjering på sin side forsto ulempen ved tysk dominans av andre europeiske valutaer. På vilkår av at tysk pengeforfatnings prinsipper slo gjennom i euroens pengeforfatning, gikk Tyskland med på å oppgi sin egen valuta og erstatte den med en felles valuta.
Luxemburg hadde siden 1920-årene vært i en pengeunion med Belgia, hvor den luxemburgske franc sto i et fast kursforhold til belgiske franc. Belgiske myndigheter førte sin pengepolitikk og renten i Luxemburg ble bestemt av dem. For Luxemburg var den felles valuta derfor en klar styrkning av landet suverenitet. Luxemburg fikk medbestemmelse i Den europeiske sentralbank (ESB) ved rentefastsettelsen i eurosonen. Småstaten Luxemburg hadde nok på denne bakgrunn lett for å godta en ny valuta. Men også land som Frankrike, Nederland, Spania og Portugal, med egne og lengre pengehistorier, skiftet ut sine valutaer.
For britene var det uaktuelt å skifte ut pound sterling, men også Danmark fikk et unntak i Maastricht-traktaten for å beholde sin krone (DKK). Danmarks Nationalbank fastsetter derfor kronerenten selv. Kursen har i mer enn 25 år variert mellom 7,44 og 7,48 DKK for én EUR. Onde tunger sier at den danske pengesuverenitet varer 15 minutter. Sentralbanken må handle raskt for å tilpasse kronerenten til ESBs renteendringer for å unngå skadevirkninger.
En annen type av eksempel kan være Storbritannia, som trådte ut av EU i 2020. Dette skjedde ikke minst under slagordet «Taking back control». Større britisk handlingsrom skulle gi mange fordeler, som ville følge av en gjenvunnet suverenitet. En oppfatning synes likevel nå å være at bruddet generelt ikke har styrket nasjonalt handlingsrom, ikke vært økonomisk fordelaktig og heller ikke økt den nasjonale selvtillit.
Medbestemmelse
I Rådet er den vanlige beslutningsform kvalifisert flertall (‘dobbelt flertall’) for å avveie nasjonale interesser. Dobbelt flertall gir hver EU-stat én stemme i Rådet ut fra folkerettens likhetsprinsipp, samtidig som hver stemme veies etter den enkelte EU-stats befolkning. Et slikt flertall må omfatte minst 55 prosent av medlemsstatene, som representerer minst 65 prosent av befolkningen i EU27. I Parlamentet, hvor de politiske partiers interesser avveies, bygger mandatfordelingen på folketall, men er fastsatt ‘degressivt proporsjonalt’. Dette gir markert færre velgere bak hver representant fra de minst folkerike sammenlignet med de mest folkerike EU-stater. Generelt kan man si at de små og mellomstore EU-stater har større fordeler av slik medbestemmelse enn de store EU-stater.
I de kollegiale organer Kommisjonen og EU-domstolen, og andre felles organer, deltar alle medlemsstater på like vilkår. Men i Kommisjonen og EU-domstolen skal henholdsvis fellesinteressen og rettsstatstanken veilede beslutningene.
Økonomiske argumenter taler for EU-samarbeidet. Flere EU-stater mottar netto overføringer fra EUs budsjett. Det vil si at de betaler mindre til EUs budsjett enn det de mottar fra budsjettet. Dette bidrar til en utjevning mellom mer og mindre velstående EU-stater. Markedssamarbeidet gir arbeidstakere mulighet til å oppnå bedre eller andre arbeids- og livsvilkår utenfor sin egen EU-stat. En EU-stats foretak og selvstendig næringsdrivende får tilgang på like vilkår til hele EU-markedet for sine produkter og tjenester, samtidige som forbrukere og andre får et større tilbud.
Disse forhold bidrar til medbestemmelse, men også til merverdi. Dette må en EU-stat veie mot ønsket om å hegne om egen suverenitet, fremfor å få andel i felles organers autonomi.
Konklusjon
En stats suverenitet utøves stadig oftere bedre og tryggere sammen med andre stater enn alene. Når dette er tilfelle, bør nasjonal handlefrihet tildeles felles beslutningsorganer, som utøver overnasjonal myndighet på autonomt grunnlag. Dette vil særlig være en fordel for små og mellomstore stater. Men også store stater vil ha nytte av dette, så sant de legger vekt på legitimitet for sine mål i folkerettssamfunnet og i opinionen i samarbeidende stater.
Det er vesentlig at EU-samarbeidet er og blir frivillig. En demokratisk stat i Europa må kunne tre inn i samarbeidet, men også kunne tre ut av det. Samarbeidet må sees å ha sin berettigelse i felles og forpliktende mål for utviklingen og i institusjoner som er virksomme i praksis. Et sitat, som tilskrives franskmannen Jean Monnet, illustrerer dette: «Human nature does not change, but when nations and men accept the same rules and the same institutions to make sure that they are applied, their behaviour towards each other changes. This is the process of civilization itself.» Det er dette EU-statene har skapt: En dynamisk og fleksibel struktur i et forpliktende samarbeid, ved å organisere fellesnytten til staters og folks fordel – «En dynamisk og fleksibel struktur i et forpliktende samarbeid, ved å organisere fellesnytten til staters og folks fordel – ‘selve sivilisasjonsprosessen’!»
Relatert
Kort oversikt over EUs traktatrett
EU-samarbeidet er utviklet siden 1951 gjennom flere traktater og traktatendringer – frem til siste formelle endring, ved Kroatias tiltredelse 2013. Teksten gir en summarisk oversikt over utviklingen.
EU-debatt i skumring
EUs verdigrunnlag er rettslig prøvbart
EUs verdigrunnlag følger av artikkel 2 i Traktaten om Den europeiske union. Regelen ses av flere som en politisk erklæring, uegnet for rettshåndhevelse. EU-domstolen deler ikke dette syn. At en dom om dette feller Ungarn for krenkelser av EU-retten under Fidesz’ regimet, er mer naturlig enn tilfeldig.
Vil populismen definere Europa i vårt århundre?
Ullevål sykehus-saken: Oslo tingrett kan komme i en vanskelig situasjon
