Tredve år med EØS-avtalen
BREV nr. 35
Da EØS-avtalen ble inngått, var det ikke mange som trodde den skulle vare i 30 år. Men en forberedelse til EU-medlemskap, slik den ble for tre andre EFTA-stater, ble den ikke for Norge. Holder EØS i enda en generasjon?
Publisert: 27. august 2024
Norge aviste EU-medlemskap etter en folkeavstemning i 1972. Primærnæringene sto politisk sterkt, olje- og gassforekomster på havbunnen var funnet, det var kald krig og NATO vår trygge sikkerhetsgaranti. I 1994 var en offentlig finansformue under oppbygging, en ‘fredsdividende’ kunne tas ut etter kommunismens fall og Norges fremtid så lys ut. Begge ganger mente mange at beskyttelsen av norsk suverenitet (selvråderett) er viktig, og at forhandlingene ikke ga gode resultater, særlig ikke for fiskeriene. Norge trengte ikke et EU-medlemskap i 1994. Dessuten var EØS-avtalen der, og den sikret markedsadgang. EØS ble etter EU-kampen et nasjonalt kompromiss mellom tilhengere og motstandere av EU-medlemskap.
Norsk suverenitet i EØS ble ivaretatt blant annet ved at Norge kan reservere seg mot EU-lovgivning (‘veto’), men også ved at EFTA-domstolens uttalelser er rådgivende for en norsk domstol som ber om tolkning av EØS-retten. Avtalen er folkerettslig bindende og uten overnasjonale virkninger. Men om regjeringen reserverer seg mot EU-rett i EØS-komiteen, eller om en nasjonal domstol avviser en autoritativ tolkningsuttalelse fra EFTA-domstolen, kan dette svekke EØS-avtalens grunnlag om gjensidig rettslikhet for statene og markedsdeltakerne. Et slikt avvik kan medføre mottiltak, som til nå ikke har vært aktuelt. Avtalen kan fra begge sider sies opp med 12 måneders varsel.
Da EØS-avtalen ble inngått i 1992 var styrkeforholdet etter folketall mellom de 12 EU- og de syv EFTA-stater grovt sett som én til ti. Denne ubalanse er i dag grovt sett som én til 75. Det var dessuten EFTA-statene som mot slutten av 1980-årene ønsket adgang til EUs indre marked. EU gikk med på dette. EFTA-statene kunne som tredjeland imidlertid ikke gis medbestemmelse ved utformingen av EU-retten, og heller ikke ha noe særegent handlingsrom ved gjennomføringen av EØS-retten. EU forutsetter at EFTA-statene tilpasser sine rettssystem til EU-retten i form av EØS-rett.
Noen hevder at EØS ikke gir et demokratisk underskudd. EØS-avtalen med senere lovendringer, samt viktige sektoravtaler mellom Norge og EU utenfor EØS, er jo vedtatt av Stortinget. – Dette er et synspunkt, men ikke stort mer. For mange vil det være tankevekkende at norske politiske myndigheter, og dermed norske velgere, ikke har medbestemmelse ved lovgivning som i stort omfang blir innført i norsk rett. Riktignok stemmer EU-retten som regel overens med norske interesser, eller i det minste er akseptabel ut fra norsk syn, og bare helt unntaksvis skapes vanskeligheter av betydning. Dette skyldes at EØS-avtalen har sitt grunnlag i «nærhet, tradisjonelle felles verdier og europeisk identitet» (fra fortalen). Likevel er mangelen på norsk medbestemmelse i lovgivning som blir norsk rett en innebygd svakhet, som blir stadig mer pinlig. Mangelen på medbestemmelse bør prinsipielt og praktisk ses som en demokratisk svakhet.
EU-samarbeidet er utvidet siden 1994. EUs indre marked utvikles, og slike endringer vil stort sett være EØS-relevante. Innføringen av den felles valuta i 1999 er et viktig skritt i EUs integrasjon, og for det indre marked, men faller utenfor EØS-avtalen. Tilsvarende er Schengen-samarbeidet utenfor EØS, og avtalen med Norge følger sin egen utvikling. Norge tilpasser tiltakene til EUs sanksjoner i utenrikspolitikken. Sivil beredskap og krisehåndtering samt forsvars- og sikkerhetspolitikk er også under oppbygning i EU. Russlands angrep på Ukraina i 2022 har økt behovet for rask fremdrift. Norge har interesse av å delta i EUs samarbeid på slike områder.
Dessuten utvikler EU sin forvaltning, blant annet med byråer som kan være uavhengig av Kommisjonen og ha egen beslutningsmyndighet etter EU-retten. Slike endringer påvirker EØS-avtalen. For eksempel har EU-byrået ACER en avgrenset myndighet på det felles energimarked. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) er gitt formell myndighet overfor EFTA-statene etter EØS-modellen. ESA og Norge blir hørt, men har ikke medbestemmelse i ACER. Slik endringer i EU bidrar til å belaste EØS-avtalen.
For EU virker imidlertid EØS-avtalen stort sett bra som den er, selv om Kommisjonen nok vil ha et raskere tempo i gjennomføringen av EØS-retten. I Norge godtar et klart flertall EØS-avtalen. Kanskje er entusiasmen liten blant mange EU-tilhengere. Fremfor alt er imidlertid at en hel generasjon norske velgere ikke har uttalt seg i valg om norsk EU-medlemskap.
Siden 1994 er situasjonen i Norge og Europa endret fra lyse utsikter til en truende fremtid. Russland angriper nabostater, Kina ekspanderer, USA vender seg mot Asia. I handelen er det tegn til regional oppsplitting. Forholdene kan minne om den kalde krigs tredeling mellom den frie, den ufrie og den alliansefrie verden. Norges plass er i den frie verden. Den bør stå mest mulig samlet mot den ufrie verden. Å ha et fiendtlig Russland i nærheten krever forholdsregler. NATOs EU-stater må ta et større ansvar for sitt forsvar. En slik utvikling må skje i forståelse med USA. Storbritannia søker et forsvarssamarbeid med EU. Når EU-statenes anstrengelser samordnes i EU, vil det være i norsk interesse å delta i dette. I klimapolitikken har alle land felles interesser. I vår del av verden kan resultater best oppnås gjennom EU.
Som andre siviliserte stater, ønsker Norge forutsigbarhet og stabilitet i sine ytre forbindelser. Dette skjer best ved at statene gir avkall på egen handlefrihet i gjensidig forpliktende avtaler. Utredningen om erfaringene med EØS (NOU 2024:7) anbefaler verken en sveitsisk, britisk eller kanadisk modell for Norges forhold til EU. Dét ville svekke de økonomiske forbindelser med EU-statene for mye. Tror man på denne analyse, er alternativene for Norge i praksis en videreføring av EØS, eller et norsk EU-medlemskap.
De endrede forhold i Norge og rundt oss, kan gi grunn til å tro at et flertall av de som støtter EØS i dag ville foretrekke EU-medlemskap fremfor å fortsette med EØS, dersom et valg var mulig. I 1972 stemte 46,5 prosent for, mens i 1994 stemte 47,8 prosent for et norsk EU-medlemskap. Å beholde EØS-avtalen, og Norges andre avtaler med EU, vil nok være mulig ennå en tid. Men suverenitetsvernet i EØS-avtalen er lite brukt i praksis, fordi det ikke er et stort behov for det. Å videreføre EØS, og tilføye flere sektoravtaler til uten medbestemmelse, svekker norsk demokrati. EUs videre integrasjon skaper vanskeligheter for EØS-avtalens virkemåte.
At Norge skal være et unntak fra den europeiske hovedutvikling – som er EU – blir stadig vanskeligere å forstå (Annerledeslandet? Eksepsjonalisme?). Hvordan kan det ha seg at mange europeiske land, fremfor alt våre nærmeste naboer i Norden, er EU-medlemmer; at EU har vokst fra seks til 27 medlemsstater; at flere andre europeiske stater ønsker å bli det; og at Storbritannia nå vil ha et nærmere samarbeid med EU?
En hel generasjon norske velgere bør snart få mulighet til å reflektere over dette og for første gang si sin menig. En debatt om norsk EU-medlemskap bør bli en viktig del av det politiske ordskifte før neste stortingsvalg. Partiene bør ha interesse av å klargjøre sine holdninger til norsk EU-medlemskap for velgerne før valget i 2025.
Kan det nasjonale kompromiss gå mot slutten?
Relatert
EUs valutakursordning ERM2
EUs felles valuta bygger på EU-statenes erfaringer og ønsket om en felles fremtid. For å bruke euro som den nasjonale valuta må nye medlemmer oppfylle visse økonomiske krav, blant annet til valutakursstabilitet. EUs valutakursordning (ERM2) er her et virkemiddel, så lenge ikke alle EU-stater bruker euro.
Er norsk jordbrukspolitikk helt spesiell?
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
