Bildet er tatt av Marc Schneider fra Pixabay.

EU og EØS

Om EU-domstolens støtte til EØS-avtalen

BREV nr. 5

Motsetninger er innebygd i EØS-avtalen. De skyldes at EU er et overnasjonalt samarbeid mens EØS bygger på folkeretten. Hundre prosent harmoni i EØS-konstruksjonen er derfor ikke mulig. Uten formalisme, og med en pragmatisk tilnærming til EØS-retten, kan EØS-avtalen likevel virke godt i praksis. For å få dette til er det bra for EØS å få støtte fra EU-domstolen.

Per Christiansen

Publisert: 19. desember 2023

Etter forhandlingene om EØS-avtalen i 1991 var partene enige om en felles EØS-domstol. Den skulle settes sammen av dommere fra EU-domstolen og fra EFTA-statene. Tanken var at dette skulle bidra til å sikre nødvendig rettsenhet i EØS. EU-domstolen ble bedt om å uttale seg om ordningen. Den sa blant annet at «… dommerne i Domstolen som er medlemmer av EØS-domstolen må anvende og tolke de samme regler, men bruke ulike tilnærminger, metoder og begreper for å ta hensyn til hver avtales natur og dens mål»; det ville derfor være «svært vanskelig, hvis ikke umulig, for disse dommere, når de er i Domstolen, å behandle spørsmål med helt åpent sinn når de har deltatt i avgjørelse av disse spørsmål som medlemmer av EØS-domstolen» (uttalelse 1/91, avsnittene 51 og 52, i min oversettelse).

Konklusjonen ble at en sammenblanding av dommere fra EU-domstolen og fra EFTA-statene ikke var forenlig med EU-retten, fordi ordningen kunne virke negativt for den selvstendighet som EU-domstolen skal sikre for EUs rettsorden. Etter nye forhandlinger ble resultatet en separat domstol for EFTA-statene, nemlig EFTA-domstolen. Den skal, kort sagt, følge EU-domstolens rettspraksis ved tolkning av den EU-rett som er tatt inn i EØS-avtalen.

Dette forsvar av EU-domstolens integritet har neppe skapt vanskeligheter for EØS-avtalen i praksis. EU-domstolen har lojalt sluttet opp om EØS når den har tolket EØS-retten med virkning for EU-statene. I en plenumsdom fra 2003 viste EU-domstolen til at

«… et av hovedformålene med EØS-avtalen er … å sørge for størst mulig gjennomføring av fritt varebytte og fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital i hele EØS, slik at EUs indre marked som består på Fellesskapets område kan bli utvidet til EFTA-statene. I dette perspektiv har flere av bestemmelsene i avtalen som mål å sikre så lik fortolkning som mulig i hele EØS … Det er EU-domstolen som skal sørge for en ensartet fortolkning i medlemsstatene av de bestemmelser i EØS-avtalen som i det vesentlige er identiske med EU-bestemmelser» (sak C-452/01, Ospelt, avsnitt 29, i min oversettelse).

Denne tilnærming til EØS-avtalen er bekreftet i senere rettstvister, hvor en borger eller et foretak i en EFTA-stat har vist til rettigheter i en EU-stat etter EØS-avtalen.

I en sak for EFTA-domstolen i 2016 (sak E-28/15, Jabbi) kom spørsmålet om personers bevegelsesfrihet opp i denne sammenheng: En norsk kvinne hadde under lovlig opphold i Spania giftet seg med en statsborger fra et afrikansk land. Da kvinnen dro tilbake til Norge søkte tredjelandsborgeren, som kvinnens ektefelle, om opphold i Norge. Dette ble avslått, og ektefellen reiste søksmål ved norsk domstol. Den ba EFTA-domstolen om en rådgivende uttalelse. Bakgrunnen var at EU-domstolen i en sak hadde kommet til at direktivet som var aktuelt ikke ga en avledet rett til opphold for en tredjelandsborger i tilfelle hvor en EU-borger returnerte til sin hjemstat (i saken: Nederland). EU-domstolen kom til at dette derimot fulgte av EU-rettens regler om EU-borgerskap. Enhver statsborger av en EU-stat er samtidig EU-borger. Dette omfatter også en rett på visse vilkår for en EU-borger til å ferdes og oppholde seg fritt på EU-statenes territorium.

Norge hevdet i saken for EFTA-domstolen at EU-domstolens tolkning av direktivet måtte bli avgjørende. Den hadde uttalt at direktivet ikke ga hjemmel for en slik avledet rett i EFTA-borgerens hjemstat (her: Norge). Reglene om EU-borgerskapet var holdt utenfor EØS-avtalen. Kommisjonen og EFTAs overvåkingsorgan var imidlertid uenige i Norges syn. De hevdet blant annet at det burde legges vekt på mest mulig likhet i bevegelsesfriheten for statsborgerne i EU- og EFTA-statene i EØS.

Til tross for Norges argumentasjon kom EFTA-domstolen til at en slik avledet rett forelå. EFTA-domstolen bygget dette på EØS-avtalens og direktivets bestemmelser, og så dermed bort fra EU-domstolens tolkning av direktivet. Retten til fri bevegelse og opphold etter EU-retten for EU-borgere overlapper den frie bevegelighet for personer etter EØS-avtalen. Den frie bevegelighet ville hindres dersom en norsk borger ved en retur til Norge ikke kunne videreføre et ekte familieliv etablert i en annen EØS-stat. Misbruk av rettigheter var ikke påstått i saken. EFTA-domstolen la vekt på ensartethet («homogeneity») i hele EØS og på at domstolene måtte vurdere rettstilstanden i hver sin sammenheng. EFTA-domstolens la også vekt på at EØS-retten må være dynamisk. EFTA-domstolens avgjørelse ble ikke vel mottatt av alle i Norge.

I en storkammerdom fra 2020 tok EU-domstolen et nytt skritt i sin støtte til EØS. Saken gjaldt en russisk statsborger, I.N., som etter anklager om korrupsjon i Russland kom seg til Island. Russiske myndigheter hadde gjennom Interpol sendt en etterlysning med sikte på arrestasjon og retur til Russland. I.N. fikk i mellomtiden asyl på Island og senere statsborgerskap. Han ble pågrepet i Kroatia under en turistreise. En kroatisk domstol stilte EU-domstolen spørsmål om EU-retten krever at en islandsk statsborger gis lik beskyttelse med en EU-borger, når et tredjeland ber om utlevering for å straffeforfølge personen?

Bakgrunnen for spørsmålet var at EU-domstolen i en tidligere avgjørelse hadde kommet til at en EU-stat, som etter nasjonal rett ikke kan utlevere en egen statsborger til et tredjeland, heller ikke kan utlevere en statsborger i en annen EU-stat til et tredjeland. EU-retten krever likebehandling på nasjonalt grunnlag. På visse vilkår skal derfor en EU-borger, som er i en EU-stat, pågripes og utleveres til den EU-stat hvor EU-borgeren er statsborger. Island og Norge samarbeider etter egne avtaler med EU i Schengen-området, blant annet om europeisk arrestordre og utlevering. Disse avtaler er basert på Schengen-regler, som ikke er en del av EØS-avtalen.

Når EU-domstolen behandler tolkningsspørsmål kan den vise til EU-rett som er nyttig for den nasjonale domstol når den avgjør tvisten. EU-domstolen viste til at EØS-avtalen kunne påvirke regler i andre avtaler, selv om de ikke var gjort til en del av EØS. På spørsmålet den nasjonale domstol hadde stilt svarte EU-domstolen ja, fordi den islandske statsborgers situasjon var objektivt sammenlignbar med en EU-borgers situasjon. EU-domstolen uttalte blant annet:

«I denne forbindelse stadfester EØS-avtalen … de privilegerte forbindelser mellom Unionen, dens medlemsstater og EFTA-statene, som bygger på naboskap, mangeårige felles verdier og europeisk identitet. Under hensyn til disse privilegerte forbindelser skal et av hovedformålene med EØS-avtalen være å oppnå den størst mulige gjennomføring av fritt varebytte og den frie bevegelighet for personer, tjenesteytelser og kapital i hele EØS, slik at det indre marked, som består på Unionens område, kan utstrekkes til EFTA-statene. I dette perspektiv har flere av bestemmelsene i denne avtale til formål å sikre en så ensartet fortolkning som mulig av avtalen i hele EØS. Det tilkommer derfor Domstolen å sørge for at de bestemmelser i EØS-avtalen, som i det vesentlige er identiske med bestemmelsene i EUV-traktaten, fortolkes ensartet i medlemsstatene …» (sak C-897/19 PPU, Ruska Federacija, avsnitt 50, i min oversettelse).

Konklusjonen om likebehandling var ikke en selvfølge. EU-domstolen kunne ha lagt vekt på at den hadde avvist direktivet som grunnlag for en avledet rett samt at EU-borgerskapet ikke er del av EØS-retten. Dette ville ha vært i samsvar med Norges argumentasjon i saken. Norge nevnte under den muntlige høring i EU-domstolen dessuten at Norges Høyesterett i en verserende sak for EFTA-domstolen hadde bedt den om å sette sin tolkning i Jabbi-saken til side. EFTA-domstolen stadfestet imidlertid sitt syn (sak E-4/19, Campbell). Kommisjonen og EFTAs overvåkningsorgan hadde argumentert for at vernet burde være det samme for den islandske statsborger som for en EU-borger, slik også Island gjorde.

Moralen kan kanskje være at EØS-avtalen ikke er velegnet for prinsipielle utfordringer og at den er godt tjent med funksjonelle tilnærminger, selv om det går en grense. Den går imidlertid ikke ved en persons bevegelsesfrihet i EØS, slik tilfelle forelå for den islandske statsborger i Kroatia. At Norge fant å ville argumenterte i motsatt retning kan virke malplassert.

Publisert: 12. august 2024