Må en EU-stat innføre euro?
BREV nr. 11
EU-statene er rettslig forpliktet til å innføre euro, så sant kravene som stilles er oppfylt. Forpliktelsen er imidlertid lite egnet for håndhevelse, noe også erfaringene viser.
Publisert: 6. februar 2024
EUs og EU-statenes tiltak for å fremme sine mål skal etter Traktaten om Den europeiske union (TEU) omfatte «en økonomisk og monetær union [ØMU] som har euro som sin valuta» (artikkel 3 TEU). En felles pengepolitikk skal etter Traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV) være en del av «en økonomisk politikk som bygger på en nær samordning av medlemsstatenes økonomiske politikk» (artikkel 119 TEUV). EU har enekompetanse i penge- og valutapolitikken (artikkel 3 TEUV). Dette utelukker nasjonale beslutninger i viktige penge- og valutapolitiske spørsmål for de EU-stater som bruker euro.
ØMU-reglene ble fastsatt ved Maastricht-traktaten (1992). Det var da 12 EU-stater. For traktatendringer kreves enstemmighet mellom EU-statene, men Storbritannia ønsket bestemt ikke å erstatte britisk pund – en tidligere verdensvaluta – med euro. Landet fikk derfor i forhandlingene et varig unntak fra forpliktelsen. Etter dansk nei i en folkeavstemning (1992) om traktatendringene, kunne Danmark ikke uten videre tiltre Maastricht-traktaten. Danmark ble da gitt anledning til å ta forbehold, blant annet om tiltredelse til den felles valuta (protokoll 16 TEUV). Forbeholdene la grunnlag for en ny folkeavstemning, hvor Maastricht-traktaten ble godtatt. At forbeholdet om euro skulle oppheves, ble avvist i en folkeavstemning (2000) og Danmark har forblitt utenfor eurosonen. I praksis følger imidlertid Nationalbanken Den europeiske sentralbanks (ESBs) pengepolitikk.
Stater som ble EU-medlemmer etter 1992, hadde i forhandlingene stått overfor EU-retten slik den da forelå. Ingen nye medlemsstater etter 1994 har fått noe unntak fra å innføre den felles valuta. Forpliktelsen til å delta er imidlertid betinget. En felles valuta for flere stater kan virke godt når statene har forutsetningene for å delta. ØMU-reglene har derfor ulike krav om tilnærming, eller konvergens, som må oppfylles før en EU-stat kan tiltre eurosonen. Kravene er knyttet til prisstabilitet, holdbare offentlige finanser, valutakursstabilitet ved deltakelse i EUs valutakursordning (Exchange Rate Mechanism – ERM 2) samt krav til det langsiktige rentenivå (økonomiske konvergenskrav). I tillegg må nasjonal pengelovgivning være forenlig med EU-retten, blant annet om sentralbankens selvstendighet (rettslige konvergenskrav).
Før euro ble innført i 1999 ble det vurdert hvilke EU-stater som oppfylte konvergenskravene. Etter forslag fra Kommisjonen fant Rådet at dette gjaldt 11 av de da 15 EU-stater. Hellas og Sverige oppfylte ikke vilkårene og fikk fritak etter ØMU-reglene, samtidig som Storbritannia og Danmark allerede hadde unntak. Kommisjonen skal minst hvert annet år undersøke om en EU-stat med fritak oppfyller vilkårene for å ta i bruk euro (artikkel 140 TEUV). Rådet opphevet Hellas’ fritak i 2001. I perioden etter 2004 har åtte av de nye EU-stater tiltrådt eurosonen, med Kroatia som siste land i 2023. Eurosonen omfatter i 2024 dermed 20 av EUs 27 stater. Følgende EU-stater står utenfor: Danmark, Sverige, Polen, Tsjekkia, Ungarn, Romania og Bulgaria. Av disse er det bare Danmark og Bulgaria som deltar i ERM 2.
– Bulgaria ønsker å innføre euro og planlegger for at dette kan skje i 2026.
– Romania ønsker også å innføre euro, men den økonomiske konvergens er fortsatt utilstrekkelig, og en tidsplan er ikke gjort kjent.
– Tsjekkia har heller ikke kunngjort noen tidsplan for å delta. Dette synes imidlertid mest å bero på politiske vurderinger, som kan være i endring.
– Polen hadde planer om å innføre euro. De ble avsporet av statsgjeldskrisen i eurosonen (fra 2009) og deretter av en ny polsk regjering fra 2015. Parlamentsvalget i 2023 førte til regjeringsskifte, og arbeidet med å innføre euro kan bli gjenopptatt. Et nærliggende skritt vil være å knytte zloty til ERM 2.
– Ungarn hadde også tidlig et ønske om å innføre euro. Planen ble forpurret av valget i 2010, da partiet FIDESZ vant regjeringsmakt og la den bort. En innføring av euro virker lite sannsynlig så lenge Ungarns regjering er dominert av dette parti.
I likhet med de nevnte EU-stater har Sverige ikke noe unntak. I en folkeavstemning i 2003 om å innføre euro stemte et flertall av svenske velgere mot. Det ble da politisk umulig å erstatte den svenske krone med euro. Etter ØMU-reglene skal en EU-stat som ikke bruker euro som sin valuta «behandle sin valutakurspolitikk som et spørsmål av felles interesse» og medlemsstaten skal i den sammenheng «ta hensyn til erfaringene» fra ERM 2 (artikkel 142 TEUV). Det svenske synspunkt synes å være at det er frivillig for en EU-stat å delta i ERM 2 med sikte på valutakursstabilitet.
Vurderinger må gjøres på bakgrunn av at pengehøyhet tradisjonelt er et viktig aspekt ved statssuvereniteten, og med direkte betydning for statens egen økonomi. Det er historiske eksempler på misbruk av pengemonopolet ved at myntherren har skapt for mye penger og dermed ødela pengesystemet ved høy inflasjon. Pengemonopolet er imidlertid også en bærebjelke i pengepolitikken og derfor vesentlig for samfunnsøkonomien. Pengesystemet er ellers noe folk flest berøres av på daglig basis.
Et velfungerende pengesystem har stor samfunnsnytte. Pengesedler og mynt er dessuten symboler på linje med flagg, riksvåpen og andre nasjonale symboler. En nasjonalfølelse for penger kan nok likevel variere etter omstendighetene. Noen EU-stater har ikke en lang historie med egen pengehøyhet, eller ikke en pengehistorie som det er spesiell grunn til å være stolt av. Den teknologiske utvikling har generelt svekket pengehøyhetens politiske betydning. Blant annet spiller nye betalingsformer (kredittkort, nettbank med mer) og sterkere økonomisk integrasjon (handel, turisme med mer) en rolle i denne sammenheng.
Ved utvidelser av eurosonen har spørsmålet vært om EU-staten som ønsker euro oppfyller vilkårene for det, snarere enn om en EU-stat er forpliktet til å innføre euro. Euroen er EU-statenes felles valuta, men mye taler mot å forsøke å presse en uvillig EU-stat til å bruke euroen. EU bygger på medvirkning i det som objektivt sett for en EU-stat er et viktig nasjonalt spørsmål. Selv om en EU-stat må stå ved sine rettslige forpliktelser i EU, kan det på sentrale områder for statssuvereniteten etter omstendighetene være bedre ikke å forsøke å tvinge gjennom EU-retten. En pengepolitikk som en EU-stat ikke ønsker å oppgi kan være et eksempel.
Om det er en rettslig forpliktelse for en EU-stat å innføre euro avgjøres i siste instans av EU-domstolen i et traktatbruddssøksmål. Kommisjonen er traktatenes vokter, men har valgt ikke å fremme et slikt søksmål. Kommisjonen har stor skjønnsmyndighet til ikke å anlegge søksmål. Det ville verken være rimelig eller naturlig å tvinge en EU-stat til å gå over til euro. Man kan dessuten ikke se bort fra at EU-domstolen i et slikt søksmål kunne komme til at det ikke er noen rettsplikt å delta i EUs valutakurssamarbeid i ERM 2. Kommisjonens tilbakeholdenhet har derfor mye for seg.
ØMU-reglenes konvergenskrav må oppfylles ved en god økonomisk politikk. En regjering som ikke ønsker å bruke euro vil i teorien lett kunne undergrave kravene ved å føre en dårlig økonomisk politikk. Dette ville jo være lite fornuftig. Eurostatene har knapt noen interesse i å påvirke en uvillig EU-stat til å bruke euro. Å delta i eurosonen må virke tiltrekkende for en EU-stat ut fra den pengepolitikk ESB fører og EU-statens egne økonomiske forutsetninger. Kommisjonens rolle i håndhevelsen av EU-retten på dette punkt er best ivaretatt ved å medvirke, sammen med ESB, til at euroen er attraktiv som valuta for alle EU-stater. Dersom objektive forhold tilsier at en EU-stat bør innføre euro, og den likevel ikke vil det, har Kommisjonen små muligheter for å hindre at EU-staten skyter seg selv i foten.
Relatert
Er norsk jordbrukspolitikk helt spesiell?
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
Britenes nei til EU sjokkerte – og varslet en ny tid
Kort oversikt over EUs traktatrett
EU-samarbeidet er utviklet siden 1951 gjennom flere traktater og traktatendringer – frem til siste formelle endring, ved Kroatias tiltredelse 2013. Teksten gir en summarisk oversikt over utviklingen.