Forsvarssamarbeid i EU
BREV nr. 56
Å sikre et europeisk forsvarssamarbeid er nødvendig. Her er noen tanker om hvordan et slikt samarbeid kan ta form.
Publisert: 21. februar 2025
Russlands angrepskrig mot Ukraina har gitt dramatikk i europeisk sikkerhetspolitikk. Krigen har hittil skapt en konsensus mellom USA og de fleste EU-stater om solidaritet med Ukraina, hvor også Norge har deltatt. Dette har medført økonomisk støtte, og etter hvert også militærstøtte, til Ukraina. I tillegg har EU innledet forhandlinger med Ukraina om EU-medlemskap.
En ny periode med USAs 45ende president skaper imidlertid usikkerhet. Mye mer alvorlig enn en handelskonflikt mellom EU og USA, er muligheten for at USA avtaler med Russland en avslutning av krigshandlinger i Ukraina, uten medvirkning fra ukrainske eller andre europeiske myndigheter. Skjer dét, vil det imidlertid kunne gi Russland grunn til å erklære seier i den ‘militære spesialoperasjon’. En slik utvikling ville lett føre tanken hen til Storbritannias og Frankrikes ettergivelsespolitikk for overfor Nazi-Tyskland i 1938 (‘Münchenavtalen’). Den tyske diktator fikk da grønt lys til å innlemme i Det tredje rike tsjekkisk Sudetenland, som ble ofret for ‘fredens sak’. Men senere samme år tok tyske tropper seg til rette i resten av Tsjekkoslovakia. Politikken for ettergivelsen førte til full krig, da Nazi-Tyskland året etter angrep Polen.
Det amerikanske presidentskifte i januar 2025 kan snu opp ned på sikkerhetspolitikken, som for europeiske NATO-stater har vært USAs sikkerhetsgaranti siden 1949. Dette kan nå være i endring. Av EU-statene er 23 også NATO-stater. For de fleste vil EU være nærliggende for europeisk, forsvarspolitisk samordning.
Forsvarssamarbeid mellom Frankrike, Tyskland og Storbritannia kan tenkes. Storbritannias Labour-regjering ønsker et ‘ambisiøst sikkerhetspartnerskap’ med EU. Den franske president har tidligere uttalt at landets atomvåpen har en ’europeisk dimensjon’.1Se BREV nr 37 om franske atomvåpen: https://civita.no/okonomi/eu-og-eos/franske-atomvapen-og-eu/. Tyskland må være med. Andre europeiske stater i og utenfor EU bør gis mulighet til å delta. Å utvikle en europeisk forsvarspolitikk vil kreve sterk politisk kompromissvilje og vil ta tid. Behovet for raskt å komme i gang kan imidlertid bli formidabelt. En samordning i NATO er sterkt ønskelig, men vil avhenge helt av hva USA ser seg tjent med.
Et europeisk forsvarssamarbeid må ta form av en egen avtale mellom deltakerne. De tre store stater kan ha ulike syn på EUs institusjonenes rolle. Mange små og mellomstore EU-stater, kan mene at EU er et riktig format. Oppgaven er vanskelig. Dét tilsier om mulig forenklinger. I denne sammenheng fins eksempler som kan være av interesse.
En folkerettslig avtale mellom noen EU-stater kan inngås, men den må være forenlig med EU-retten. Ett eksempel er avtalen om European Stability Mechanism (ESM, 2012). Den har til oppgave å stabilisere eurosonen, dersom en eurostat får problemer med å låne i kapitalmarkedene – et slags ‘Pengefondet’ for eurostatene. Avtaleparter er eurostatene. EU-domstolen har fastslått at eurostatene hadde anledning til å opprette ESM (sak C-370/12, Pringle).
Et annet eksempel er Schengen-avtalen. Fem EU-stater ble i Schengen-avtalen (1985) enige om en avvikling av personkontroll ved passering av indre grenser. Den var fullt forenelig med EU-retten. Avtalen selv ble ikke formell EU-rett, da det ikke var tilslutning fra de øvrige EU-stater. Dette endret seg, og Schengen-reglene ble tatt inn i EUs traktatrett (1999). Ikke alle EU-stater oppfyller i dag kravene for å delta i Schengen. Tredjeland som deltar, herunder Norge, har ikke formell innflytelse (men talerett) når Schengen-beslutninger treffes i EU-organene.
Hovedvilkårene for et styrket samarbeid etter EU-retten er at det må fremme EUs mål; at EUs institusjoner da kan benyttes; at det kan vedtas bare når det er umulig å oppnå nok enighet innen rimelig tid; at minst ni EU-stater deltar; at samarbeidet må være åpent for øvrige EU-stater og at ingen av disse EU-stater går mot samarbeidet. Et eksempel er samarbeidet om Den europeiske påtalemyndighet.2Se BREV nr 49 om denne påtalemakt: https://civita.no/okonomi/eu-og-eos/den-europeiske-patalemyndighet/. Imidlertid deltar ingen tredjeland i de ordninger som er etablert til nå.
For øvrig kan også EUs samarbeid om den felles valuta gi inspirasjon. Bare stater som bruker euro har stemmerett i saker om den felles valuta. Eurostatenes medlemmer av Rådet (økonomi- og finansministre – Eurogruppen), treffes separat for å ta stilling til realitetene i ‘eurosaker’. De formelle vedtak treffes imidlertid av Rådet. I Den europeiske sentralbank er eurostatenes stemmerett i hovedsak veid etter eurostatenes kapitalinnskudd i banken.
Britisk deltagelse i et europeisk forsvarssamarbeid vil være essensielt. Spørsmålet blir hvordan Storbritannia kan gis formell medbestemmelse i et EU-samarbeid. I London vil nok holdningen være at Storbritannia ikke samarbeider internasjonalt ‘uten å ha en hånd på rattet’. Dette gjorde tanken om britisk deltakelse i EØS, etter Brexit, politisk umulig. Men med sterk politisk vilje vil det trolig være mulig å finne en løsninger for britisk medbestemmelse, som også Frankrike og Tyskland kan godta, i et europeiske forsvarssamarbeid.
I 1947 ble et forsvarssamarbeid mellom Frankrike og Storbritannia innledet. Dette samarbeid ble tatt inn i Vestunionen (1948), hvor også Benelux-landene deltok. Et europeisk forsvarsfellesskap mellom disse stater og Italia var avtalt separat. Denne traktat la opp til militære styrker under en europeisk kommando, samordnet med nord-amerikanske styrker i NATO. Traktaten ble imidlertid avvist av den franske nasjonalforsamling (1954).3Se BREV nr 3 om Traktaten om Det europeiske forsvarsfellesskap, 1952: https://civita.no/okonomi/eu-og-eos/det-europeiske-forsvarsfellesskap-1952/. Vestunionen ble da omdannet til Den vesteuropeiske union (WEU), samtidig som Vest-Tyskland og Italia også ble deltakere. I skyggen av NATO ble dette forsvarssamarbeid lite virksomt, men fikk utover i 1980-årene et endret innhold, men også påvirket av at den kalde krig opphørte (1991). WEU ble oppløst da forsvarssamarbeidet ble videreført i EU i den felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, især ved Lisboa-traktaten (2009). Politikken skal gradvis utvikle en felles forsvarspolitikk, «som med tiden vil kunne føre til et felles forsvar» (artikkel 24 i Traktaten om Den europeiske union).
EU utvikler seg i kriser, sies det, men presset må bli sterkt nok. Mye tyder på at tiden nå kan ha kommet for et tydelig europeisk forsvarssamarbeid. Kommisjonen prioriterer arbeidet høyt, og vil ikke være uten støtte i dette. Forsvarssamarbeidet kunne tenkes som en folkerettslig avtale uavhengig av EU-retten. At et forsvarssamarbeid er forenlig med EU-retten etter traktatene virker klart. Forsvarssamarbeidet kunne da bindes til EU, hvor EU-organene ble operasjonelle beslutningsorganer, men hvor Storbritannia deltok reelt og formelt fullt ut. Nødvendighet, og erfaringene EU har med institusjonelle løsninger i samarbeidet innad og med tredjeland, ville gjøre ulike løsninger mulig.
Det ville være fordeler ved å kunne bruke EUs institusjoner i et forsvarssamarbeid. Finansiering av forsvarsinvesteringer er vesentlig. Kommisjonen har et mønster i ‘gjenoppbyggingsfondet’ etter covid-pandemien (650 milliarder euro): Et opptak av felles EU-lån, men styrt mot forsvarsinvesteringer. Unntak fra EU-reglene om begrensninger av budsjettunderskudd og offentlig gjeld, kan gi EU-statene mulighet for samordnede og økte forsvarsinvesteringer. Markedsfunksjonene kan bedres ved EU-lovgivning for å fremme investeringer i forsvarsmateriell, blant annet gjennom tilpasning av anbudsregler og andre konkurranseregler, tiltak med sikte på standardisering av forsvarsmateriell, med (meget) mer.
Et europeisk forsvarssamarbeid vil bare komme i stand med tysk og fransk tilslutning, og med deltakelse fra Storbritannia på vilkår som de tre parter kan godta. Dersom de blir enige, vil imidlertid mye falle på plass. Men tiden er knapp.
Norge bør ikke stå utenfor en slik utvikling.
Relatert
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
Britenes nei til EU sjokkerte – og varslet en ny tid
Kort oversikt over EUs traktatrett
EU-samarbeidet er utviklet siden 1951 gjennom flere traktater og traktatendringer – frem til siste formelle endring, ved Kroatias tiltredelse 2013. Teksten gir en summarisk oversikt over utviklingen.
