EU og EØS

EØS: Erfaringer og alternativer

BREV nr. 22

Utredningen om Norges tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen foreligger nå. Den gir tydelige konklusjoner, men dessuten en rekke anbefalinger om forbedringer.

Per Christiansen

Publisert: 23. april 2024

NOU 2024:7 Norge og EØS, er en fyldig, velskrevet og god videreføring av NOU 2012:2 Utenfor og innenfor. Den forrige utredning gjorde en omfattende gjennomgang og vurdering av EØS-avtalens bakgrunn og utvikling til da. Hovedkonklusjonene var at EØS-avtalen hadde knyttet Norge nært til EUs indre marked og at dette hadde tjent Norge godt, men også at avtalen medførte et demokratisk underskudd: Mens Norge må følge relevant EU-rett som er gjort til EØS-rett, har norske myndigheter liten påvirkning på EU-rettens innhold. Utvalget den gang beskrev EØS som et nasjonalt kompromiss mellom de som ønsket norsk EU-medlemskap ved folkeavstemningen i 1994 (47,8 prosent), og de som ikke ønsket det (‘folket’).

Tredve år har gått siden avtalen trådte i kraft, og mer en ti år siden den forrige utredning. I regjeringens politiske grunnlag («Hurdalsplattformen», 2021) avtalte Arbeiderpartiet og Senterpartiet blant annet at regjeringen ville utrede erfaringene fra EØS-samarbeidet de siste ti år. Det het også at «erfaringene nærstående land utenfor EU har med alternative avtaler med EU» skulle utredes. På dette punkt ble det i et omfattende utredningsmandat bedt om at erfaringene fra Storbritannia, Sveits og Canada ble vurdert.

Den fremlagte utredning kartlegger og vurderer EØS-samarbeidets betydning for Norge når det gjelder overordnede temaer slik som håndhevelse, demokrati og handlingsrom i EØS; den gjennomgår blant annet klima og miljø, energi, næringspolitikk, arbeidsliv, beredskap og utenriks- og sikkerhetspolitikk; og den sammenligner med EØS de avtaler briter, sveitsere og kanadiere har oppnådd med EU.

EØS-avtalen knytter Norge til EUs indre marked og de fire friheter. Den er en folkerettslig avtale som gir rettigheter til individer og foretak. Partene viser i avtalens fortale blant annet til «den viktige rolle individene vil spille … ved at de utøver de rettigheter som er gitt dem i avtalen, og ved domstolenes forsvar av disse rettigheter». For eksempel gir avtalen rettigheter på visse vilkår for arbeidstakere til å bevege seg fritt i det felles arbeidsmarked i tredve EØS-medlemsstater (27 EU-stater pluss tre EFTA-stater). Bevegelsesfriheten ble tidlig i rettspraksis utvidet til å omfatte arbeidstakeres nærmeste familiemedlemmer. Friheten i det felles arbeidsmarked ville ikke bli reell, hvis arbeideren ikke kan opprettholde et familieliv etablert i hjemstaten når bevegelsesfriheten brukes. Dette er et eksempel på avtalens dynamiske utvikling. Også foretakene har rettigheter etter EØS-avtalen, herunder til å selge sine varer, yte sine tjenester, etablere sin virksomhet og til å betale og overføre kapital. Rettighetene kan håndheves av individer og foretak ved ordninger for klage og tvisteløsning.

Når det gjelder håndhevelsen, peker utvalget på at et etterslep, i noen tilfelle på mange år, i gjennomføring av EØS-lovgivning har uheldige virkninger. Utvalget anbefaler myndighetene å styrke arbeidet med å redusere omfanget. Forsinkelse i bruken av like regler i EFTA-stater skaper rettsulikhet i EØS. Blir etterslepet stort kan dette svekke EUs tillit til EØS-avtalen.

Begrepet handlingsrom er analysert. Norsk påvirkning er størst under Kommisjonens forberedelser av EØS-relevant EU-lovgivning. Hvorvidt EU-lovgivning er EØS-relevant, kan det være saklig uenighet om. Det kan da lykkes, eller ikke, fra norsk side å holde bestemt EU-lovgivning utenfor EØS-avtalen. EUs karbon-grensetoll (‘CBAM’) kan være et aktuelt eksempel. EU mener tollen er et miljøtiltak under EØS. Norge er uenig, men vil likevel vurdere å innføre reglene (sic). Når endelig lovgivning er vedtatt, er det nær umulig for Norge å få til endringer. Om handlingsrom anbefaler utvalget blant annet at norske myndigheter har kontakt med nære EØS-stater om hvordan EU-regelverket tolkes av dem. I viktige tvilssaker peker utvalget på muligheten for rettsavklaring i domstolene.

Norge har et representativt demokrati, men norske velgere er ikke representert i EUs lovgivningsorganer. For EU er Norge et tredjeland, som rimeligvis ikke har noen plass når EU treffer beslutninger. Dette fører til at Norge i hovedsak har liten innflytelse på EU-regler som vil bli bindende i Norge. Utvalget kaller dette «et økende demokratisk problem». Desto bredere og dypere den europeiske integrasjonen blir, jo mer krevende vil det bli å forsvare dette demokratiske underskudd. Det kan ikke ses som en konstruksjonsfeil, men følger av realitetene.

Utredningen omfatter også mange forslag til styrking av EØS-avtalen i ulike sektorer. Blant disse sektorer er klima og miljø, beredskap og helse, energi, arbeidsliv og utenriks- og sikkerhetspolitikk. Behovet for å knytte seg til EUs utvikling er generelt stort.

Flere offentlige kommisjoner og utvalg har de seneste år anbefalt nær tilknytning til EU og EU-statene når det gjelder samfunnssikkerhet og den sivile beredskap, herunder helse; og i utenriks- og forsvarspolitikken, herunder om økonomiske sanksjoner og forsvarsmateriell. Tilsvarende behov er etter utvalgets oppfatning påvist i klima- og miljøpolitikken, hvor samarbeidet allerede er nært. Utvalgets funn og anbefalinger i energipolitikken er særlig klare: Å samarbeide i et stort europeisk energimarked er i norsk interesse, herunder for forsyningssikkerheten. Det vises samtidig til vurderinger om at høye strømpriser kan avbøtes ved bruk av handlingsrom etter statsstøttereglene for å imøtekomme berettigede næringsbehov. For husholdninger er det vurdert at skjermingstiltak nokså fritt kan fastsettes nasjonalt. I næringspolitikken bør Norge arbeide tett med EU om deltakelse i ulike prosjektsamarbeid (industripolitiske tiltak, forskning og utvikling med videre); om overvåkning av investeringer ut fra nasjonal sikkerhet (‘investeringsscreening’) og annet. Behovet for arbeidsinnvandring til Norge understrekes, samtidig som det er et klart mål å bekjempe kriminalitet og ‘sosial dumping’ i arbeidslivet. Utvalget viser til at det også her er handlingsrom.

Senterpartiet ønsket i 2021 å utrede hva alternativene kunne være til EØS-avtalen. Storbritannia hadde forlatt EU uten å gå inn i EØS, og en samarbeids- og handelsavtale ble inngått. Sveits var blant Norges partnere i EØS-forhandlingene. Landet ble imidlertid stående utenfor EØS, etter en folkeavstemning i 1992. Sveits har kommet i et nokså konfliktfylt forhold til EU. Hva EUs frihandelsavtale med Canada kunne tilføre en vurdering av alternativer for Norge til EØS, er neppe helt opplagt. Utvalget har konkludert med at ingen av disse alternativer kan tilfredsstille Norges behov bedre enn EØS-avtalen. Disse avtaler ville svekke den nære økonomiske tilknytning til EUs indre marked som EØS-avtalen gir, og som Norge har stor økonomisk nytte av. Utvalget antar at nyttevirkningene for norsk økonomi tidligere kan ha vært undervurdert.

Utredningen kan gi grunnlag for to slutninger.

Den ene er at ‘veien tilbake’ fra EØS nå bør være politisk blokkert. Sveits’, Storbritannias og Canadas forhold til EU er uegnet for Norge som alternativ til EØS. I praksis trengs flere tilleggsavtaler – og kanskje til og med en revisjon med oppdatering av EØS-avtalen? Dét har for øvrig avtalen vært moden for lenge. EUs utvikling av det indre marked fra 1994 til 2024, er ikke reflektert i avtalens hoveddel, med en økende rettslig spenning i EØS-avtalen som en følge. De mange tilleggsavtaler til EØS-avtalen vitner også om et behov for revisjon. Forholdene krever mer EØS – ikke mindre. De fleste velgere som i dag støtter EØS, har i utredningen fått sitt syn bekreftet.

Den andre slutning er at de politiske og økonomiske hensyn tydelig taler for at alternativet til EØS ikke fins i andre lands avtaler med EU, men i et norsk EU-medlemskap. Noen vil sikkert mistro utvalgets funn og vurderinger, og vektlegge andre hensyn enn de utvalget har fremhevet. Man må likevel kunne tro at dersom oppslutningen om EØS synker blant velgerne, vil dét være fordi mange ønsker fullt norsk EU-medlemskap.

Noen virkelig EU-debatt vil i praksis neppe komme i stand før etter neste stortingsvalg. Valgkampen i 2025 gir imidlertid de politiske partier foranledning til å vurdere om tiden nå etter hvert er moden for en ny søknad om norsk EU-medlemskap. Det nasjonale kompromiss fra forrige århundre kan gå mot slutten.