Finn på siden
EØS-avtalen i 2025: Demokratisk forankring eller demokratisk underskudd?
EU blir stadig mer integrert og lager politikk på flere områder enn da Norge signerte EØS-avtalen i 1994. Hvordan påvirker dette oss?
Publisert: 24. april 2025
EU blir stadig mer integrert og lager politikk på flere områder enn da Norge signerte EØS-avtalen i 1994. Hvordan påvirker dette oss? Hvor demokratisk forankret er EØS-avtalen i dag? Følger EØS-avtalen våre demokratiske prinsipper som et liberalt demokrati?
Introduksjon
Selvråderett og folkestyre er sentrale argumenter i debatten om Norges forhold til EU. Motstanderne mener at det norske demokratiet svekkes av EØS-avtalen, og at et potensielt EU-medlemskap vil forsterke problemet. Men det kan også sees motsatt: Et medlemskap i EU ville kunne gi Norge større demokratisk innflytelse enn vi har med dagens EØS-avtale. Å diskutere EU i en norsk kontekst innebærer nødvendigvis en debatt om demokrati. I hvilken grad ivaretar EØS-avtalen demokratiske prinsipper i Norges relasjon til EU?
I dette notatet vil jeg argumentere for at medlemskap i EU vil gi Norge større demokratisk innflytelse enn dagens EØS-avtale der vi må tilpasse oss EU-regler uten reell medbestemmelse, selvråderett og samråderett. Dette er kjernen i politisk deltakelse, og påfallende fraværende i dagens EØS-tilknytning. Gjennom medlemskap kan Norge få direkte representasjon i EUs politiske beslutningsorganer, noe som gir mulighet til å påvirke lovgivningen. Ved å se på EUs nye karbonsjusterings-mekanisme (CBAM), blir det tydelig at demokratiske prinsipper er tilnærmet fraværende i utformingen av politikk som uunngåelig vil ha stor betydning for norske interesser og norsk næringsliv.
Nei-sidens argumenter er ofte forankret i prinsipper om folkestyret og nasjonal selvråderett, samtidig som de på mange måter har sakseierskap på argumenter knyttet til demokrati som synonymt med motstand mot EU og EØS-avtalen. I 1972 var bevaring av norsk suverenitet et av de sentrale motargumentene mot medlemskap i EF, og tilsvarende var nasjonal selvråderett et kjerneargument i folkeavstemningen i 1994. Nei-siden har fremmet folkestyre og demokrati som de viktigste motargumentene til et norsk EU-medlemskap. Kan ikke ja-siden gjøre det samme, men med motsatt fortegn?
Selv om EØS-avtalen har tjent oss svært godt, har den også store demokratiske utfordringer som vi ennå ikke har funnet noen løsninger på. EØS-rapporten «Norge og EØS: Utvikling og erfaringer» fra 2024 bekreftet nettopp dette. Vi bør spørre om vårt forhold til EU bør justeres i takt med en verden i endring og en stadig mer uforutsigbar geopolitisk situasjon. Når skal vi få en plass ved bordet der avgjørelsene tas?
Hva skjer med den norske EU-debatten?
Enhver regjering har siden 1994 har jobbet for å knytte Norge nærmere EU, inkludert den EU-skeptiske Ap-Sp regjeringen. Vi ønsker å være med på flere, viktige politikkområder som er utenfor EØS-avtalens domene, men samtidig blir mer og mer politikk sammenvevd i tråd med dagens sikkerhetspolitiske situasjon. Dette gjelder eksempelvis EUs satellitt-system IRIS2, CBAM og helseunionen, som er EU-politikk som ikke er EØS-relevant, men som Norge likevel forsøker å delta i. Behovet for en grundig og nyansert EU-debatt er presserende, og tiden for å gå inn i den er nå. I en ny EU-debatt må vi diskutere demokrati. Hva sikrer egentlig størst grad av selvråderett, samråderett og medbestemmelse?
Det er mange som mener at EU-debatten vil bli et uunngåelig tema mot stortingsvalget høsten 2025. EU-spørsmålet kan potensielt påvirke mulige regjeringskonstellasjoner. De største partiene i Norge har riktignok aktivt prøvd å unngå debatten fordi diskusjoner om EU vil kunne føre til en polariserende samfunnsdebatt. Men det er bevegelse i flere partier nå i forkant av valgkampen. Høyre vedtok på sitt landsmøte nylig å arbeide aktivt for et EU-medlemskap i neste stortingsperiode. Venstre forsterket sin EU-støtte på sitt landsmøte, og har gått ut med et valgløfte om å holde en folkeavstemning i løpet av neste stortingsperiode, altså innen 2029. SVs landsmøte vedtok å frede EØS-avtalen de neste fire årene, men partiet utelukker likevel ikke å åpne for en reforhandling av avtalen. De vedtok også å si nei til de resterende direktivene i Ren Energi-pakken og EUs helseunion.
Det er mange usikkerhetsmomenter som vil prege EU-debatten frem mot valget. I hvilken grad gir egentlig EØS-avtalen beskyttelse i en potensiell handelskrig? Vil vi se en politisk vilje blant de største partiene for å ta debatten? Hvilke konsekvenser vil det vedvarende etterslepet av EU-direktiver ha for Norges forhold til EU på lang sikt?
Hva definerer et demokrati?
Hva et demokrati er finnes det mange svar på. Men demokrati betyr folkestyre, og kjernen i et demokrati er at folkets stemme skal være avgjørende. Avgjørelser som tas skal ha bred støtte og dominans av visse samfunnsgrupper skal unngås. Avgjørelser kan ikke bryte med rettighetene til mindretallet. Dette skaper politisk legitimitet og politisk tillit.
Selv om det finnes utallige måter å definere hva et demokrati er, går noen sentrale trekk igjen. Den amerikanske statsviteren Robert A. Dahl (1971) definerer demokrati som et polyarki. Dette er det mest kjente og anerkjente målet for demokrati. Dahl ønsket å formulere et enkelt konsept basert på to dimensjoner, konkurranse og inkludering. Han betraktet demokrati som en skala, der styresett kan være mer eller mindre demokratiske, snarere enn fullt demokratiske eller fullt autokratiske. Et rent demokrati er nærmest et ideal i større eller mindre grad. Dahls syn fokuserer på selve den demokratiske prosessen.
I kjernen av begrepet ligger politisk deltakelse og muligheten til reell innflytelse på beslutninger. I bunn og grunn handler demokratiet om at individer og samfunn har rett til å styre seg selv, og at beslutninger tas i fellesskap snarere enn av en konsentrert elite. Dette kan oppsummeres i tre nøkkelbegreper: Medbestemmelse, selvråderett og samråderett. Hva betyr disse begrepene i praksis?
Medbestemmelse innebærer en evne til å delta og ha muligheten til å delta i viktige avgjørelser. At flere deltar i en prosess bidrar til å gjøre den demokratisk. Siden det hadde vært upraktisk at alle Norges 5,5 millioner innbyggere skulle delta i enhver politisk beslutning, ivaretas demokratiet gjennom representasjon. Representanter handler på vegne av sine velgere, enten det er en elevrådsrepresentant i videregående skole, en fagforeningsrepresentant på arbeidsplassen eller en stortingsrepresentant fra hjemfylket. Essensen i representative demokratier er borgernes medbestemmelse.
Selvråderett, eller rett til selvbestemmelse, handler om kontroll over egne anliggender. Det er en iboende egenskap ved en stat, mer presist det moderne statsbegrepet. Selvråderetten gir stater mulighet til å bestemme over egen fremtid og utvikling, uten ekstern innblanding. At staten Norge har full kontroll over egne anliggender, politiske beslutninger og ressurser, handler om vår selvråderett. Begrepet er nært knyttet til nasjonal suverenitet, der selvråderetten refererer til folkets rett til å bestemme styreform og påvirke beslutningsprosessene.
På samme måte som selvråderett fremmer samråderett innflytelse og deltakelse i beslutningsprosesser. Det sikter til at flere parter har rett til å bli konsultert og uttrykke meninger før en avgjørelse tas. Samråderett handler om å ha rett til å ha et ord med i laget, som kommentator Martin Sandbu skrev i Aftenposten mai 2022: Å få muligheten til å sitte ved bordet og ha en tellende stemme. Før en avgjørelse tas, skal alle relevante parter bli involvert, få rom til å si sin mening. Dette sikrer at perspektiver blir hørt og at beslutningsprosesser blir så inkluderende og demokratiske som mulig. Sandbu mener samråderett er en forutsetning for selvråderett. Å ha selvbestemmelse innebærer og å ha full innflytelse der de faktiske avgjørelsene tas.
Hva er EU i dag?
I norske samfunnsfagtimer er EU og EØS-avtalen sjelden på pensum. Det er få kompetansemål i grunnskolen og på videregående nivå som inkluderer kunnskap om EU. Å diskutere EU og dets implikasjoner for Norge forutsetter at norske skolebøker og pensum tar for seg det europeiske samarbeidet som startet etter andre verdenskrig.
Slik Pernille Rieker forklarer det, er EU er en politisk union som ble opprettet etter andre verdenskrig for å hindre utbrudd av krig og nye konflikter i Europa. I dag fungerer EU som en regional, demokratisk organisasjon med mål om å fremme frihandel, fred og tettere europeisk samarbeid. Det som startet som en kull- og stålunion, har gradvis utviklet seg til et omfattende økonomisk samarbeid og senere et politisk fellesskap. Kjernen i EU som prosjekt har alltid vært å sikre fred gjennom økonomisk integrasjon og gjensidig avhengighet mellom medlemslandene.
Unionen består av overnasjonale institusjoner og lover som lar de 27 medlemslandene samarbeide på ulike politikkområder. Den er både en organisasjon og et prosjekt for dypere integrasjon, fred og demokrati. EU tilstreber, og fungerer, som en garantist for menneskerettigheter og demokrati. Men hva er grunnlaget for EUs eget demokrati?
EUs politiske system har utviklet seg over tid og har gjennomgått flere betydelige endringer gjennom traktatreformer, sist med Lisboa-traktaten som trådte i kraft i 2009. EUs utøvende makt er Europakommisjonen. Den kan sammenlignes med en nasjonal regjering, men til forskjell fra medlemslandenes regjeringer, er den ikke avhengig av et parlamentarisk flertall i EUs lovgivende forsamling eller direkte folkevalgt. Medlemmene er utpekt av medlemsstatene, og de enkelte kommissærene skal opptre uavhengig av sin nasjonale tilhørighet. Hver kommissær har et spesifikt ansvarsområde, tilsvarende en ministerpost, som styrer deres arbeidsfokus.
Rådet for den Europeiske Union, ofte forkortet Rådet, består av en representant fra hvert medlemslands regjering og møtes i ulike konstellasjoner ut ifra hvilket politikkområde som diskuteres. Eksempelvis møtes landbruksministrene dersom landbruk er på agendaen. Sammen med Europaparlamentet, utgjør Rådet den lovgivende instansen i EU-samarbeidet. Europaparlamentet er det eneste direkte folkevalgte organet i EU, og består av 720 parlamentarikere fra alle medlemslandene. Disse sitter sammen med sine partifeller og ikke ut fra nasjonal tilhørighet.
Hvordan passer begreper som demokrati i EU?
Europaparlamentet er organet for den mest direkte formen for medbestemmelse, hvor EUs velgere stemmer på nasjonale representanter som kan tale deres sak i parlamentet. Parlamentet sikrer en form for samråderett mellom medlemslandene, ettersom medlemslandene her kan komme med innspill og forslag til føringer på lovforslag i EU – en påvirkningsmulighet Norge ikke har.
EU tar ikke beslutninger som én enhet, men gjennom felles vedtak fra alle de 27 medlemslandene. Selvråderett og samråderett henger sammen – landenes selvstyre eksisterer i balanse med andres rettigheter. Hvert medlemsland har kontroll over egne anliggender og kan fritt fremme sine interesser i EUs institusjoner. Denne maktfordelingen sikrer både EUs demokrati og medlemslandenes suverenitet.
I de senere årene har vi sett et mer samlet EU. En union som handler som én felles enhet og som responderer raskere, noe som også skyldes en rekke kriser i de senere årene. EU uttrykker en felles vilje og fører i større grad felles politikk som utvikles som svar på en krise og som igjen fører til ytterligere samarbeid og integrasjon. Inflasjon, Kinas vekst, invasjonen av Ukraina i 2022 og energikrisen er noen av krisene som har formet EU i de siste årene. EU samarbeider enda tettere, på enda flere politikkområder, enn tidligere.
Selv om EU har oppnådd betydelig demokratisk fremgang på mange områder, finnes det noen utfordringer knyttet til demokratisk deltakelse. Mange EU-borgere føler en sterkere tilknytning til sin egen stat og kontinentet Europa som helhet, enn EU som politisk enhet. Dette kan gjøre det vanskelig å bygge en felles og sterk identitet på tvers av medlemslandene. Valget til Europaparlamentet har tradisjonelt hatt lav deltakelse, men valgdeltakelsen er nå på sitt høyeste siden tidlig 2000-tallet. Til tross for flere tiltak fra EU for å øke bevisstheten og viktigheten omkring valget, er det likevel et dilemma at deltakelsen er lavere enn ønsket.
I forlengelse av dette er mangelen på direkte folkevalgte representanter i enkelte av EUs institusjoner et tema som ofte diskuteres. Europaparlamentet er folkevalgt, men medlemmene i Rådet utnevnes indirekte gjennom medlemslandenes regjeringer. Kommisjonen, som består av kommissærer utnevnt av nasjonale regjeringer, blir også sett på som mangelfullt demokratisk forankret. Denne strukturen reflekterer EUs balansegang mellom nasjonale interesser og demokratisk representasjon på unionens nivå.
Hva er Norges forhold til EU?
EØS-avtalen knytter Norge til EU og påvirker hverdagen vår på mange måter. De praktiske effektene er synlige rundt oss: Vi kan søke helsehjelp ved sykdom på ferie, få stipend for å dra på utveksling, og vi kan søke jobb i Europa hvis vi vil. Avtalen trådte i kraft i 1994, og er felles for Norge, Island og Liechtenstein, som sammen med Sveits utgjør landene i EFTA; European Free Trade Association.
Avtalen er den mest omfattende som både Norge og EU har, og sikrer Norge tilgang til EUs indre marked. EUs regler om fri bevegelse av personer, kapital, tjenester og varer gjelder også for Norge. Avtalen har stor innflytelse på norsk politikk, lover og samfunnsliv. Den er svært særegen i sin form da den er dynamisk, og hver måned kommer det nye folkerettslige rettsakter som går inn i EØS-avtalen.
Det særegne med avtalen er spesielt at Norge blir likebehandlet med et hvert annet medlemsland, og norske borgere behandles i praksis som EU-borgere. Avtalen er derfor mye mer enn en frihandelsavtale. Det er et sosialt og verdimessig fellesskap. Norge har derfor et nært forhold til EU og omtales ofte som et «B-medlem» – svært tett tilknyttet, men uten fullt medlemskap.
Selv om EØS-avtalen er omfattende, har den klare begrensninger når det gjelder hvilke politikkområder den omfatter. Politikkområder som ikke dekkes er EUs felles handelspolitikk og tollunion, bistandspolitikk, den felles landbrukspolitikken (CAP), fiskeripolitikken, justis og innenrikspolitikk, samt EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk.
Selv om et flertall av norske velgere har sagt nei til medlemskap ved to folkeavstemninger, henholdsvis i 1972 og 1994, har Norge valgt å ha et nært forhold til EU. Vi har frivillig valgt å delta i flere av EUs programmer som vi får tilgang til gjennom EØS-avtalen. Dette gjelder blant annet Erasmus+, Horisont Europa og Det europeiske forsvarsfondet (EDF). Hver regjering siden 1994 har ført en politikk som har gjort at vi stadig samarbeider mer.
I dag er Norges muligheter til å påvirke EUs beslutningsprosesser i all hovedsak knyttet til tiden før lovgivningsprosessen starter, gjennom formelle og uformelle kanaler. EØS-avtalen er en forvaltningsavtale uten politisk innflytelse, og Norge blir i beste tilfelle redusert til en lobbynasjon, der vi er avhengige både av kontakter gjennom den offentlige forvaltningen, og uformelle møter for å få politisk innflytelse. Norsk forvaltning spiller også en rolle i EU, og Norge har flere nasjonale eksperter i Kommisjonen. Disse er eksperter i de ulike departementene i Kommisjonen, eller generaldirektorater som det heter. De nasjonale ekspertene er ikke representanter for ikke sitt land, men kan likevel fungere som en inngangsport inn i EU for Norge. Denne «to-hattede» rollen som utøver av EU-politikk og nasjonal sektorpolitikk skaper en utfordring og tvetydighet tilknyttet spørsmål om lojalitet.
EFTA definerer begrepet «decision-shape» som en måte å påvirke uten å indirekte påvirke de politiske beslutningsorganene i EU. Det er et teknokratisk begrep som kan være vanskelig å forstå, men som forsøker å illustrere viktigheten av alternative veier til innflytelse. Dette kan gjøres gjennom nasjonale eksperter i kommisjonen, EFTA-kommentarer, og tidlig involvering av norske aktører og instanser. Men det har likevel vist seg svært utfordrende å få norske interesser hørt. For et ikke-medlemsland er det vanskelig å få innpass i beslutningsprosessen eller å få andre stater til å tale vår sak.
EFTAs kommentarer er skriftlige innspill til pågående lovgivning i EU. Intensjonen er å påvirke tidlig, men det er vanskelig å si noe om hvor stor slagkraft innspillene har. En utfordring ligger i EFTA’s evne til å sammenfatte EFTA-landenes interesser, i tillegg til å levere dokumentene innen frister som sikrer at de blir vurdert av EUs representanter. Dette tidsaspektet er avgjørende for å oppnå innflytelse på beslutningsprosessene.
EØS-midlene, der Norge utgjør 95 prosent av finansieringen, har også blitt pekt på som en kanal for påvirkning gjennom en slags «soft power». Likevel er det selv lite belegg for dette. Norges mulighet til å påvirke avhenger i stor grad av velvilje fra EU samt bilaterale partnere og samarbeidsplattformer. Samlet sett kan disse elementene føre til økt oppmerksomhet rundt avtalen og potensielt forbedret tilgang til beslutningsprosesser innen EU-systemet.
Har vi et handlingsrom?
EØS-avtalen har et handlingsrom som sikter til hvilken frihet norske myndigheter har i forbindelse med nasjonale tilpasninger. Muligheten Norge har som et EØS-land til å påvirke kommende EU-politikk etter nasjonale interesser, er kjernen i begrepet. I all hovedsak handler dette om hvor mye påvirkningskraft Norge har.
Handlingsrommet vårt baserer seg i stor grad på EUs godvilje, at de er villige til å høre på norske interesser hvis vi rekker å argumentere for dem tidlig nok i prosessen. I de fleste tilfeller er EUs interesser sammenfallende med Norges, og det er derfor hver regjering siden 1994 har knyttet tettere bånd til EU. De er vår nærmeste nabo og vår viktigste handelspartner, men hvor stort blir dette handlingsrommet etter hvert som EU blir mer og mer integrert? Lite tilsier at dette gir oss noe større handlingsrom og frihet enn et fullverdig medlemskap.
EØS-rapporten «Norge og EØS: Utvikling og erfaringer» fra 2024 ser på handlingsrom på to måter: 1) Muligheten til å fremme norske interesser innenfor eksisterende EØS-regler, og 2) muligheten for norske aktører til å påvirke politikkutforming og beslutninger på EU-nivå i løpet av den politiske prosessen. Rapporten viser viktigheten av tidlige norske innspill til EU-systemet, særlig der de overlapper med andre staters interesser. Likevel blir ikke begrepet handlingsrom konkret definert, trolig fordi det er svært utfordrende å sette ord på.
Nært tilknyttet diskusjonen om Norges handlingsrom ligger reservasjonsretten. Det er den hittil ubrukte, formelle retten til å ikke ta inn EU-politikk i norsk lovgivning selv om det anses som EØS-relevant. Den andre Stoltenberg-regjeringen (2009-2013) motsatte seg EUs tredje postdirektiv i 2011 og vedtok å bruke reservasjonsretten. Dette ble senere reversert av den første Solberg-regjeringen (2013-2017), som innførte direktivet. Lite tyder på at reservasjonsretten vil bli brukt.
Nei-siden trekker ofte frem manglende bruk av reservasjonsretten som et argument for enten å beholde EØS-avtalen, eller gå ut av den fordi vårt handlingsrom og selvråderett er større utenfor. Hovedutfordringen med reservasjonsretten er at vi ikke vet hvordan EU vil reagere dersom vi motsetter oss politikk vi egentlig er forpliktet til å følge. Selv om EFTA-statene kan motsette seg å implementere direktiver, kan vi risikere å møte et lite fleksibelt EU som utestenger oss fra politikk som vi faktisk vil være med på. Ønsket om homogenisering og harmonisering i EU står i kontrast til at Norge vil motsette seg å implementere lover vi er forpliktet til.
Derfor er ideen om et handlingsrom i beste fall ønsketenkning. Slik Erik Oddvar Eriksen skriver: «Det er ikke like konkurransevilkår hvis ikke alle følger de samme reglene eller har samme rettigheter og plikter» (2024). Hvis enkelte land gis et slingringsmonn til å tolke eller omgå reglene, kan det undergrave prinsippene om likhet for loven og det felles indre markedet i EU/EØS. Hvis Norge prøver å skape seg et nasjonalt handlingsrom, kan det gå på bekostning av de grunnleggende spillereglene i samarbeidet.
Det ligger særlig en ambivalens i Norges forhold til EU som kommer til uttrykk ved handlingsrombegrepet. Norge er så nært EU som vi kan være, men på en måte hvor vi fortsatt står utenfor.
I hvilken grad ivaretar EØS-avtalen demokratiske prinsipper i dag?
Det er særlig mangelen på direkte representasjon og innflytelse i EUs politiske beslutningsorgan som svekker Norges selvråderett betraktelig. Ikke bare i forbindelse med EØS-avtalen, det er også mange politikkområder som er utenfor EØS-avtalen og kan tenkes å gi Norge et visst rom for selvbestemmelse, men vi er likevel avhengige av å ha gode relasjoner til våre naboer og EU. Det ligger også en ambivalens i det at vi stadig søker samarbeid på flere felt i tråd med at EU produserer mer politikk på områder utenfor EØS-avtalens domene, men i liten grad har rom for å forme politikken før den blir vedtatt. Hvor mye selvråderett gir dette? Kan vår selvråderett sikres bedre gjennom aktiv deltakelse i EUs demokratiske prosesser?
På samme måte kan det også snakkes om samråderett, som legger vekt på medvirkning i beslutningsprosesser. Det handler ikke bare om selvstendig kontroll, men også om retten til å bli hørt og involvert før avgjørelser tas. Uten noen formell inngang til EUs institusjoner, blir vi stående på gangen mens viktige diskusjoner tas om støtte til Ukraina, tiltak i en kommende handelskrig, klima og miljø, for å nevne noe. EU fatter beslutninger i et fellesskap og fora vi har valgt å stå utenfor. EØS-avtalen likestiller oss som EU-borgere, men uten samråderett over felles anliggender. EU har ingen forpliktelse til å lytte til oss, slik de har til EU-medlemmer. Dersom vi er heldige og klarer å spille inn våre forslag og interesser tidlig i en prosess, kan EU ta hensyn, men å få gehør har vist seg svært utfordrende for Norge.
Kan EØS-avtalen møte dagens press og utfordringer?
Dagens verdensbilde preges av at mer politikk er sammenvevd og vanskelig å skille fra hverandre. Politikkutformingen skjer i et tempo uten sidestykke. Faktorer som inflasjon, opprustning, våpenproduksjon og klimakrisen har drevet EU til å vedta regelverk i en hastighet som savner historisk sammenligning. Nødvendighet trumfer byråkratiske omveier, og EU opptrer mer samlet og effektivt enn før. EØS-modellens struktur utfordres, spesielt når det gjelder å avgjøre hva som er relevant, ettersom Norge kun deltar i enkelte politikkområder og da uten politisk medbestemmelsesrett. Regelverk som ivaretar flere hensyn strekker seg stadig oftere over flere sektorer i EU, og står i kontrast til den norske departementsstrukturen, som er sterkt sektorinndelt. Det blir mer uklare grenser for hva som er relevant for Norge. For at EU og Europa skal kunne imøtekomme dagens kriser, er det viktigere enn før å jobbe mer tverrsektorielt mellom departementene, men lite tyder på at Norge har funnet en god løsning på dette.
Vår tilknytningsform til EU som ikke-medlem utfordres også. For EU skal det være forskjell på å være medlem og ikke. Norges spesielle tilpasningsform blir dermed vanskelig og faller mellom et medlemskap og ikke-medlemskap. Brexit, frihandelsdiskusjoner med Sveits og konfliktmakere innad i EU skaper vanskeligheter for EU i dag. For Norge blir det vanskelige å delta aktivt i de foraene vi ønsker, og innflytelsen vår blir redusert. Dette bidrar ytterligere til det demokratiske underskuddet. Som Oda Sletnes, tidligere ambassadør ved EU-delegasjonen i Brussel og medlem i EØS-utvalget, påpeker: «(…) på viktige saksområder skjer politikkutviklingen i andre fora og formater uten deltakelse av tredjeland.» Når uformelle møteplasser overtar, er det er ikke lenger selvsagt at Norge blir invitert. Uten EUs godvilje, hvordan skal Norge ha mulighet til å påvirke?
Realiteten er at det er usikkert hvor villig og fleksibel EU vil være mot tredjeland, og hvor villige de er til å gi Norge særbehandling i tiden som kommer. Dette blir særlig problematisert i diskursen om Norge som en «cherry-picker» blant EU-direktivene. Vi fortsetter å søke nære bånd til EU med rammeverksavtaler som Grønn Allianse og Partnerskapsavtale om forsvar. Disse avtalene er ikke forpliktende, men i aller høyeste grad symbolske. I januar 2025 gikk den norske regjeringen i oppløsning og Senterpartiet valgte å gå ut over uenigheten tilknyttet tre EU-direktiver fra Ren Energi-pakken. Den gjenværende arbeiderpartiregjeringen valgte så å implementere tre av pakkens åtte direktiver, og bestemte at de siste fem ikke skal implementeres i neste stortingsperiode. Samtidig arbeider regjeringen for at Norge skal kunne delta i andre deler av EUs politikk, som helseunionen, pandemiberedskap, og EUs satellittprogrammet IRIS2, selv om det fortsatt er flere viktige direktiver tilknyttet energi fra tidligere år som ikke er implementert.
Selv om Norge ofte oppfattes som en «cherry-picker», blir Norge også anerkjent som en stabil, pålitelig og betydningsfull samarbeidspartner. Dette bidrar til å opprettholde et positivt og konstruktivt forhold til unionen.
Da statsminister Støre og kommisjonspresident Von der Leyen signerte Grønn Allianse i mai 2023, uttalte hun at Norge er en mangeårig og pålitelig partner av EU. Derimot setter det økende EØS-etterslepet uten tvil et press på Norges forhold til EU. Etterslepet er rettsakter som er vedtatt og trådt i kraft i EU, men enda ikke er implementert i EØS-avtalen. Unionen har flere ganger uttrykt misnøye med etterslepet, som hovedsakelig omfatter energi- og klimapolitikk. Noen rettsakter daterer tilbake til 2003 og er allerede implementert i EUs medlemsland. Selv om EØS-komiteen implementerte 79 nye rettsakter i mars 2025, er det fortsatt godt over 400 igjen. Det kan komme motvilje fra EU dersom vi ikke klarer å finne en god måte å redusere etterslepet. Det har vi foreløpig ikke lyktes i. Hvor enkelt vil det være å få gjennomslag for norske interesser?
CBAM – Hvordan Norges utenforskap vanskeliggjør deltakelse i god politikk
Som del av EUs grønne giv og videreutvikling av EUs kvotesystem, har EU utarbeidet en karbonjusteringsmekanisme. Dette innebærer å legge en ny betaling på importerte varer basert på utslipp fra produksjonen av varen. Hensikten er å promotere ren industriell produksjon av varer i land som ikke er del av EU, og unngå at produksjon flyttes til land med lavere prising på utslipp enn det EU har i kvotesystemet og dermed utkonkurrerer klimavennlig europeisk produksjon. Det vil sikre både økt konkurransekraft og bidra til det grønne skiftet. Avgiften skal gjelde import av jern, stål, aluminium, kunstgjødsel, sement, elektrisitet og hydrogen.
CBAM trådte i kraft i EU allerede i 2023, og får full virkning fra 1. januar 2026. Denne prøveperioden fra 2023 til 2025 deltar ikke Norge i. I mellomtiden har det vært stor usikkerhet knyttet til om Norge og de tre andre EFTA-landene skal innlemme ordningen i EØS-avtalen. Ettersom EFTA-landene ikke deltar i EUs klima- og miljøpolitikk, er det ikke nødvendigvis slik at dette er relevant for EØS.
Tidlig i prosessen mente Kommisjonen at CBAM var EØS-relevant. Utenriksdepartementet motsatte seg dette synet og mente at ordningen ikke var relevant for Norge, selv om det likevel kunne vært aktuelt å implementere den. Samtidig uttalte Finansdepartementet at de ennå ikke hadde konkludert i spørsmålet om relevans. Det var allerede kjent at regjeringen var splittet i saken, særlig mellom det Arbeiderparti-ledede Klima- og miljødepartementet og det Senterparti-ledede Finansdepartementet. Både LO og NHO ba Norge innføre EUs karbontoll, og begrunnet det med trygghet for norske industriarbeidsplasser og sikkerhet til industrien på linje med europeiske konkurrenter. Samtidig som debatten pågikk i Norge, har EU allerede vedtatt CBAM-ordningen og bestemt en prøveperiode. Norge er allerede bakpå i den politiske prosessen, uten mulighet for reell innflytelse i politikkutformingen.
Kommisjonen endret senere sitt syn og konkluderte at CBAM ikke var EØS-relevant. Per dags dato har ikke EØS-komiteen fattet en endelig beslutning om tilslutning til ordningen, men i mars 2025 bestemte Norge seg nettopp for å innføre CBAM, med oppstartsdato i 2027.
Det ligger et paradoks i at Norge aktivt søker deltakelse og innflytelse i EU-politikken, men samtidig begrenses av sin tilknytningsform til unionen. Som Norsk Hydros direktør Jostein Røynesdal (2023) påpekte: «EU er vårt største marked, og CBAM-ordningen vil påvirke Norge og norske bedrifter uavhengig av om den er EØS-relevant eller ei. Derfor er det viktig at Norge aktivt tar del i utviklingen av rammeverket for CBAM.»
Norge er allerede en del av sentrale deler av EUs klima- og miljøpolitikk, inklusivt kvotesystemet, som CBAM bygger videre på. Dette kan sammenlignes med flere områder av EUs politikk utenfor EØS-avtalen. Utfordringer ligger i at Norge ikke kan ta aktivt del i utforming av EUs politikk, når EØS-avtalen har institusjonelle begrensninger som fratar mulighet for deltakelse og inkludering i EUs demokratiske institusjoner og prosesser.
Graden av medbestemmelse er tilnærmet ikke-eksisterende når diskusjonene faktisk foregår i EUs organer. CBAM, som vil ha stor betydning for Norge og norske aktører da vi er så tett integrert, er særlig demokratisk utfordrende når vi er låst til en posisjon utenfor forhandlingsrommet. Dette blir ytterligere problematisk når vi har godtatt en tilknytningsform som gjør at vi inngår i EUs overstatlige forvaltningsstruktur, uten stemmerett og medbestemmelse i vedtak som vil kunne ramme oss.
Der hvor EUs medlemsland utøvet samråderett ved å gi innspill og kunne forhandle om CBAM før det etter hvert ble fattet vedtak, fikk Norge svært begrenset samråderett uten noen garanti for innflytelse. Det eneste alternativet vi har er å godta pakken slik den er i sin helhet, eller ikke. Et viktig aspekt med samråderett er muligheten til å imøtekomme andre land, og delta i et verdifellesskap hvor det fritt kan fremmes innspill og være i en dialog, før politiske vedtak gjøres. Dette har Norge frasagt seg retten til. Når Europa og Vesten søker mer samarbeid og mer fellesskap i møte med en usikker tid og ustabil geopolitisk situasjon, velger Norge å stå utenfor dette. Uten reell innflytelse, står Norge utenfor det fellesskapet som former fremtidens politikk.
EUs medlemsland kan tilpasse foreslått politikk som CBAM til sine nasjonale interesser i diskusjoner og forhandlinger. Dette er ikke mulig for Norge som et utenforland. Partileder Trygve Slagsvold Vedum sa på Senterpartiets landsmøte at de er en garantist mot norsk EU-medlemskap, og for å sikre den norske selvråderetten. Hvilken selvråderett har Norge på gangen i EU, uten noen stemmerett over anliggender som vil påvirke oss? Hvilken selvråderett ligger det i å stå utenfor et fellesskap av demokratisk likesinnede? CBAM er et eksempel blant mange som illustrerer utfordringene knyttet til å ivareta norsk selvråderett som et ikke-medlemsland av EU.
Den tverrsektorielle tilnærmingen til CBAM er en av de største utfordringene for Norge og de norske departementene. Sammenlignet med EU har Norge en svært sektorinndelt departementsstruktur. CBAM er relevant for Utenriksdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Finansdepartementet, hvorav sistnevnte har hovedansvaret. CBAM viser hvordan EUs tverrsektorielle tilnærming utfordrer EØS-avtalen. Det gjør det vanskeligere å påvirke og å holde oversikt når Norge bare deltar på deler av et omfattende regelverk. Norge står ikke i førsterekken når slike ordninger utformes i EU. Likevel har vi en klar interesse av å delta og å fremme våre interesser i EUs organer. Uten muligheten til dette, er det tydelig at Norge lider et demokratisk problem det er vanskelig å finne en løsning på utenom et fullverdig medlemskap.
En pdf-versjon av notatet kan lastes ned her:
Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.
Ta kontakt med forfatteren på [email protected] eller [email protected]
Litteraturliste
Litteraturliste
- ARENA Senter for europaforskning (2023, 20 desember) Norges handlingsrom og autonomi. https://www.sv.uio.no/arena/forskning/aktuelt/aktuelle-saker/2023/norges-handlingsrom-og-autonomi.html
- Ask, A.O. (2023, 9. juni) LO og NHO legger press på regjeringen: Si ja til EUs karbontoll. Teknisk Ukeblad. https://www.tu.no/artikler/lo-og-nho-legger-press-pa-regjeringen-si-ja-til-eus-karbontoll/532423
- Ask, A.O. (2025, 4. mars) Norge tar inn 80 nye EU-lover i EØS-avtalen. Klima og energi. https://www.energiogklima.no/nyhet/brussel/norge-tar-inn-80-nye-eu-lover-i-eos-avtalen
- Decision-shaping. (u.å.) EFTA. https://www.efta.int/eea-relations-eu/decision-shaping
- EEA Joint Committee incorporates 79 acts into EEA Agreement and discusses Commission Work Programme 2025 (u.å) EFTA. https://www.efta.int/media-resources/news/eea-joint-committee-incorporates-79-acts-eea-agreement-and-discusses
- Eriksen, E. O. (2017). EØS, Norge og demokratiet. Kritisk juss (Online), 35(3), 230–243. https://doi.org/10.18261/ISSN2387-4546-2009-03-02
- Eriksen, E. O. (2022). Demokratisk overskudd i Europa: Hva med Norge? Nytt norsk tidsskrift, 39(3), 187–200. https://doi.org/10.18261/nnt.39.3.3
- Eriksen, E. O. (2024, 24. januar) I norsk EU-debatt går feilinformasjon, kunnskapsmangel og propaganda hånd i hånd. Aftenposten. https://www.aftenposten.no/meninger/kronikk/i/kE7PQa/hvorfor-er-ikke-norge-med-i-eu-er-eoes-avtalen-bra
- Europakommisjonen (2023, 26.april) European Green Deal (EUs grønne vekststrategi): Ny grønn allianse mellom EU og Norge for styrket samarbeid om klima, miljø, energi og ren industri. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/no/ip_23_2391
- Europakommisjonen (u.å.) Carbon Border Adjustement Mechanism. https://taxation-customs.ec.europa.eu/carbon-border-adjustment-mechanism_en
- European Parliament. (2024). Turnout – European Parliament elections. https://results.elections.europa.eu/en/turnout
- Jevnaker, T. (2014) Norway’s implementation of the EU climate and energy package: Europeanization or cherry-picking? (FNI rapport 7/2014) Fridtjof Nansen Institutt. https://www.fni.no/getfile.php/131879-1469869812/Filer/Publikasjoner/FNI-R0714.pdf
- Falkum, E. (2024, 25. november) Medbestemmelse. Store Norske Leksikon. https://snl.no/medbestemmelse
- Fossum, J. E., Leiren, M. D., Olsen, E. D. H., & Trondal, J. (2024). Innenfor, men utenfor: Handlingsrommets muligheter og begrensninger i EU-politikken. Nytt norsk tidsskrift, 41(2), 104–118. https://doi.org/10.18261/nnt.41.2.2
- Grindheim, J. E. (Red) (2021). Norge i EUs indre marked og EØS-avtalens betydning for norske interesser. Civita. https://civita.no/produkt/norge-i-eus-indre-marked-og-eos-avtalens-betydning-for-norske-interesser/Civita
- Grindheim, J.E. (2019, 13 mai) Forent i forskjellighet? Europaparlamentsvalget 23. – 26. mai 2019. Civita.
- Johansen, S.Ø. (2025, 21. februar) Suverenitet. Store Norske Leksikon. https://snl.no/suverenitet
- Johnsen, T. O., & Rieker, P. (2014). The EEA and Norway Grants: A Source of Soft Power? Journal of European Integration, 37(4), 417–432. https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/07036337.2014.987139
- Keman, H. (2015, 21. september) Polyarchy. Encyclopedia Britannica. https://www.britannica.com/topic/polyarchy
- Leiren, M. D., & Farstad, F. (2024). The European Green Deal and turbulence for non-member states. Npj Climate Action, 3(1), 1–9. https://doi.org/10.1038/s44168-024-00173-7
- Miljødirektoratet (2025, 7. mars) CBAM innføres i Norge. https://www.miljodirektoratet.no/aktuelt/fagmeldinger/2025/mars-2025/cbam-innfores-i-norge
- NOU 2024: 7 (2024) Norge og EØS: Utvikling og erfaringer. Utenriksdepartementet
- NRK Ekko. (2024, 1. april). Intervju med Pernille Rieker [Ekko]. NRK. https://radio.nrk.no/podkast/ekko_-_et_aktuelt_samfunnsprogram/l_f72f2e78-2128-44c9-af2e-78212844c935
- Regjeringen.no (2020, 6. juni). Tredje postdirektiv. https://www.regjeringen.no/no/sub/eos-notatbasen/notatene/2014/apr/tredje-postdirektiv/id2433636
- Regjeringen.no (2025, 31. januar) Fakta om EØS-etterslepet. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/fakta-om-eos-etterslepet/id3085350
- Regjeringen.no. (n.d.). Hva er EØS-midlene? https://www.regjeringen.no/no/tema/europapolitikk/eos-midlene/hva-er-eos-midlene/id685567
- Riddervold, M., Trondal, J., Newsome, A. (2020). The Palgrave Handbook of EU Crises (1st Edition 2021). Springer International Publishing. https://doi.org/10.1007/978-3-030-51791-5
- Sandbu, M. (2022, 15. mai) Det er ett ord jeg skulle ønske vi brukte mer når vi snakker om Norges plass i Europa. Aftenposten. https://www.aftenposten.no/meninger/kommentar/i/BjP76v/det-er-ett-ord-jeg-skulle-oenske-vi-brukte-mer-naar-vi-snakker-om-norges-plass-i-europa
- Sletnes, O.H. (2024, 11. april) Ingen spør hva Norge mener når EU vedtar ny regulering. Alltinget. https://www.altinget.no/artikkel/ingen-spoer-hva-norge-mener-naar-eu-vedtar-ny-regulering
- Støre og Solberg advarer mot ny EU-kamp (2025, 13 februar). Nettavisen. https://www.nettavisen.no/nyheter/store-og-solberg-advarer-mot-ny-eu-kamp/s/5-95-2284546
- Åsnes, A. (2025, 24. mars) Vedum varsler ny EU-kamp. Klassekampen. https://klassekampen.no/artikkel/2025-03-24/vedum-varslar-ny-eu-kamp
Relatert
Når retten blir utilgjengelig: Domstolstilgang i forvaltningssaker og behovet for reform
Er en løsning på det norske innovasjonsproblemet i sikte?
Kan et EU-medlemskap styrke norsk jordbrukspolitikk?
Små og mellomstore norske bedrifter skaper flest arbeidsplasser
Den onde sirkelen i Norges EU-samarbeid
