Djevelen i detaljene

Derfor er forslaget til revidert nasjonalbudsjett enda verre enn hva kritikken tilsier. Haakon Riekeles i Minerva.

Publisert: 22. mai 2019

De fire borgerlige partiene la forrige tirsdag frem sitt første felles budsjettdokument: revidert nasjonalbudsjett (RNB) for 2019.

At budsjettallene ved første øyekast ser ganske stygge ut, med bruk av 7 mrd. oljekroner mer enn planlagt, ble reflektert i kommentarene fra diverse analytikere og opposisjonspolitikere da tallene ble offentliggjort. Problemet er at mye av denne kritikken er basert på en dårlig forståelse av hvordan budsjettet fungerer.

Diskusjoner om ansvarlighet i den økonomiske politikken begynner gjerne med handlingsregelen. I revidert nasjonalbudsjett justeres oljepengebruken fra 2,7 prosent av oljefondets verdi til 2,9 prosent. Det er fortsatt under de tre prosentene som handlingsregelen åpner for å bruke, men bare så vidt. Økningen på 0,2 prosentpoeng er det en god forklaring på: Fra forslaget til statsbudsjett ble lagt frem i fjor høst til årsskiftet falt aksjekursene internasjonalt, noe som reduserte verdien av oljefondet.

Det er ikke meningen at endringer i oljefondets verdi skal føre til umiddelbare justeringer i oljepengebruken. Dessuten har aksjekursene steget igjen, og oljefondet nådde nye rekorder for kort tid siden. At det forholdsvis beskjedne kursfallet vi opplevde høsten 2018, førte til at man nesten nådde en oljepengebruk på 3 prosent bør være et tankekors, spesielt når både aksjer og obligasjoner er svært høyt priset. Men det er en kritikk som bør rettes mot beslutningen fra i fjor høst og praktiseringen av handlingsregelen, ikke mot revideringen som er fremmet i vår.

Den andre målestokken som vanligvis brukes om oljepengebruken, er den såkalte budsjettimpulsen (endringen i det strukturelle oljekorrigerte underskuddet som andel av Fastlands-BNP). Den har gått fra 0 til 0,5 prosent. Det er mye og noe man vanligvis kun ville forvente når økonomien går dårlig. Men også her har regjeringen en tålelig god forklaring. Impulsen er endringen i oljepengebruk fra år til år. Regnskapstall viser nå at pengebruken for 2018 var lavere enn forventet, noe som reduserer impulsen for 2018 til minus 0,4 prosent. Det får den pengebruken som så nøytral ut da man la frem forslaget til statsbudsjett for 2019, til å bli en økning sammenlignet med 2018. Igjen er det ikke RNB som er problemet.

Et eksempel på en kommentator som ikke har forstått hvordan dette henger sammen, er DNs Kjetil Alstadheim. Først skriver han at regjeringen bruker 24,3 mrd. kroner mer, basert på at oljepengebruken målt som andel av oljefondet er gått opp med 0,2 prosentpoeng, men uten å ta hensyn til at nevneren i brøken også er endret. Han kommer derfor frem til et tall uten rot i virkeligheten.

Deretter sammenligner han logikken med at reduserte utgifter i fjor gir økt budsjettimpuls i år med «å drikke ekstra mye øl og vin og sprit på lørdag kveld, fordi man drakk mindre enn ventet fredag kveld». Den sammenligningen er helt feil, ettersom budsjettimpulsen også hadde økt i RNB, dersom alle utgifter var helt uendret.

Kritikken som baseres på de overordnede tallene på oljepengebruk og budsjettimpuls er dermed svakt begrunnet. Men hvis man ser på detaljene i hva som foreslås, ser RNB enda styggere ut.

RNB skal egentlig brukes til anslagsendringer basert på at man halvveis gjennom året vet mer om utviklingen i utgifter og inntekter. Endringer som kommer av reelt uventede hendelser, kan man ikke bebreide regjeringen for. Det er flere slike. Den største er den regjeringen selv fremhever, som er lavere inntekter fra salg av klimakvoter. Norge har av tekniske grunner i flere år ikke kunne selge kvotene i det europeiske kvotemarkedet vi er forpliktet til å selge, og regjeringen trodde at de kvotene som hadde hopet seg opp, ville bli solgt i 2019. Nå viser det seg at deler av dem først vil bli solgt i 2020. Det er det EU som har bestemt, er utenfor regjeringens kontroll og fører til en utsatt inntekt på 2,6 mrd. kroner.

Andre uforutsette endringer er forliset av fregatten Helge Ingstad, som koster 652 mill. kroner, og deler av avlingsskadeerstatningen fra tørkesommeren i fjor, som koster 525 mill. kroner, i tillegg til anslagsendringer i alt fra Lånekassen til Statens Pensjonskasse.

Men budsjettet inneholder ikke bare endringer som slår negativt ut for budsjettbalansen. Lenger planleggingstid for Ringeriksbanen gjør for eksempel at 511 mill. kroner i utgifter utsettes. I stedet for å spare disse pengene, brukes de på økt vedlikehold av jernbanen, veiinvesteringer og reduserte bompenger.

Hvorfor regjeringen gjør det er ikke vanskelig å forstå – det er populære utgifter. Men resultatet er at man bruker pengene to ganger, siden utgiftene til Ringeriksbanen ikke forsvinner, de kommer bare senere.

Regjeringen har også andre positive overraskelser for budsjettbalansen, som at utbetalingene til EØS-finansieringsordningene og kjøp av redningshelikoptre utsettes, noe som sparer 630 og 456,8 mill. kroner. Viktigst er det at utgiftene under folketrygden reduseres med 2,5 mrd. kroner på grunn av lavere utgifter til arbeidsavklaringspenger og foreldrepenger. Hver eneste av disse kronene, og mer til, brukes på nye satsinger. På toppen av det er regjeringen er heldig med utbyttene fra de statseide selskapene. De øker med 1,3 mrd. kroner.

Likevel brukes det altså nesten 7 mrd. kroner mer enn opprinnelig planlagt. Regjeringen fremhever de negative overraskelsene for statsbudsjettet som forklaring. Men det er altså mer enn nok positive overraskelser også. Problemet er at hver positiv overraskelse, også de som kun er utsettelser av utgifter som uansett kommer til neste år, brukes til å finansiere ny pengebruk, mens oljepengene må finansiere negative overraskelser. Det er ikke rart at en slik skjev tilnærming fører til at utgiftene går opp.

Hvis det fortsetter de neste to årene, kan det bli veldig dyrt.

Innlegget var publisert i Minerva tirsdag 21. mai 2019.