Finn på siden

Har norsk offentlig sektor et produktivitetsproblem?

Hvor effektiv er egentlig norsk offentlig sektor? Og hva får vi igjen for pengene? Er produktivitet i offentlig sektor mulig å måle?

Dette notatet sammenligner produktiviteten i offentlig sektor med produktiviteten i seks andre land: Danmark, Finland, Tyskland, Sveits, USA og Japan.

Henning Åsheim

Publisert: 2. april 2025

1. desember 2024 ble det enighet mellom regjeringspartiene Arbeiderpartiet og Senterpartiet og SV om statsbudsjettet for 2025. Dette budsjettet legger opp til å bruke 467 milliarder ferske
oljekroner, nesten én fjerdedel av statsbudsjettet og opp fra 419 milliarder kroner i 2024.¹

Når staten skal bruke så mye penger, må vi stille spørsmålet: hva får vi igjen for disse pengene?

Vi står overfor store samfunnsmessige omstillinger i tiden som kommer.

Perspektivmeldingen² peker på tre store utfordringer fremover: arbeidsstyrken blir mindre, befolkningen blir eldre, og petroleumsinntektene avtar. For at staten fortsatt skal kunne tilby befolkningen de godene den gjør i dag, er det avgjørende hvordan staten utfører oppgavene sine. En produktiv offentlig sektor er et høyt prioritert mål for alle, uansett hvilken politisk tilhørighet man har.

Offentlig sektor står for en stor del av den norske økonomien og leverer mange av tjenestene som befolkningen bruker, men hvor effektiv, eller rettere sagt, hvor produktiv er norsk offentlig sektor?

I dette notatet sammenlignes produktiviteten i offentlig sektor med produktiviteten i seks andre land: Danmark, Finland, Tyskland, Sveits, USA og Japan. Disse landene kan deles inn i tre grupper, etter hvor mye de ligner på Norge. Det gjør det enklere å tegne et bilde av hvordan strukturen på den offentlige sektoren påvirker produktiviteten.

Den første gruppen består av Danmark og Finland, som har store velferdsstater og derfor vil være lettest å måle opp mot Norge. Den andre gruppen er Tyskland og Sveits, som havner i en mellomposisjon. Den siste gruppen består av USA og Japan, land som har en offentlig sektor som er mest ulik den vi har i Norge.

Notatet vil ikke kunne gi noe fasitsvar på hvor produktive landene i sammenligningen er. Det er for mange måter å måle produktivitet på, blant annet fordi landene har forskjellig utgangspunkt og ambisjoner. Men det er uansett en øvelse verdt å gjennomføre, fordi det trolig er noe å lære av andre land. I så fall bør vi i første rekke se på hvilke land som virker å ha god produktivitet i offentlig sektor.

Notatet vil i stor grad bygge på funn fra Produktivitetskommisjonen,³ som kom med sin første utredning for snart ti år siden. Ved å se på oppdaterte tall kan vi se hvordan norsk offentlig sektor måler seg mot de andre landene i dag. Første del av notatet handler om utfordringene ved å skulle måle produktivitet, og deretter vil landenes produktivitet i to av de største utgiftspostene på statsbudsjettet, helse og utdanning, studeres nærmere.

Det viser seg at lite har endret seg siden Produktivitetskommisjonens utredninger ble lagt frem. Hovedkonklusjonen i NOU 16:3 var at: «offentlig sektor i Norge [er] relativt velfungerende i internasjonal målestokk.»,⁴ men at «[i]nternasjonale sammenligninger og effektivitetsstudier av offentlige virksomheter viser betydelig potensial for bedre ressursbruk.»⁵ Denne konklusjonen står seg også i dag. På mange områder gjør norsk offentlig sektor det bra, men den bruker også mest penger. Hvis vi hadde klart å få et mye bedre tilbud enn andre land, kunne det i større grad forsvart de høye offentlige utgiftene, men resultatene fra både Produktivitetskommisjonen og funnene i dette notatet antyder at vi burde forsøke å lære av andre land, som bruker mindre penger og oppnår like gode eller bedre resultater.

Produktivitet i offentlig sektor: umulig å måle?

Produktivitet vil si hvor effektivt en institusjon omgjør tilgjengelige ressurser (input) til produkter eller tjenester (output).⁶ Alle land forsøker å oppnå vekst i produktiviteten, og dette kan gjøres på forskjellige måter: For det første kan tjenesteproduksjonen øke uten å øke ressursbruken, for det andre kan ressursbruken senkes og tjenesteproduksjonen holdes uendret, og for det tredje kan ressursbruken senkes og tjenesteproduksjonen økes.

Men så må vi stille oss spørsmålet, hvordan måler vi egentlig produktivitet?

Produktivitet kan enkelt måles så lenge det finnes mekanismer som kan avsløre brukeres preferanser. I det private markedet blir varer og tjenester omsatt, og prisene indikerer de underliggende verdiene. Dette er det ikke like lett å gjøre for det offentlige, av flere grunner.

Ravi Somani⁷ skriver, på oppdrag fra Verdensbanken, at det er syv hovedgrunner til at produktivitet i offentlig sektor er vanskelig å måle:

Den kanskje viktigste grunnen er at det ikke finnes markeds-transaksjoner som kan regulere tilbudet. Dette betyr at det ikke er noen direkte kostnad for forbrukerne som gjør at de avslører sine preferanser.

Mange offentlige goder leveres på grunn av «feil» ved markedet. For eksempel kan det skje som følge av stor informasjonsasymmetri mellom forbruker og tilbyder og eksternaliteter (det sistnevnte er virkninger som påvirker flere enn den enkelte bruker, ett eksempel er hvordan vaksiner blir mer effektive, dersom de blir tatt av flere).

Mange goder som det offentlige tar seg av, er kollektive, som forsvar og politi. Når noen tar seg av disse oppgavene, er det ikke mulig å ekskludere noen fra å nyte dem. I tillegg er disse områdene ofte store og vanskelige å måle. Hvordan kan man for eksempel måle hvor godt forsvaret er, uten faktisk å ha vært i en krig?

Offentlige goder er ofte sterkt begrenset av politikk, for eksempel med geografiske og sosioøkonomiske begrensninger på tildeling.

Kvaliteten på det offentlige tilbudet endres over tid. Tilbudet blir ofte bedre med teknologiske nyvinninger, spesielt innenfor helsesektoren. Det å måle endringer i kvalitet er vanskelig, spesielt når det ikke finnes flere tilbydere. Man kan enten bruke subjektive eller objektive mål på kvalitet, men begge metoder har sine problemer. Subjektive mål, som å spørre brukerne, er problematiske fordi brukerne ofte ikke har et referansepunkt som de kan bruke til å vurdere offentlige tjenester opp mot. Objektive mål, derimot, er lette å måle opp mot hverandre, men det er ikke alltid de kan fortelle oss noe om hvordan brukerne opplever tjenesten.

Offentlige oppgaver og goder er ofte komplekse og krever ressurser fra mange deler av offentlig sektor. I store prosjekter er ansvar og finansiering overlappende, noe som ofte gjør det vanskelig å få en oversikt over den totale ressursbruken. Dette blir ikke lettere når man skal måle privat-offentlig samarbeid.

Det er ofte en forsinkelse fra investeringer i tjenester til virkningene av investeringene blir synlige. Dette gjelder eksempelvis i utdanningssektoren, hvor endringer i resultater ofte ikke vil vise seg før elevene er blitt en god del eldre.

Somanis syv punkter viser at det er svært vanskelig å måle produktivitet i offentlig sektor. Dette har heller ikke blitt noe lettere på grunn av en verdensomspennende pandemi som har påvirket landene i forskjellig grad.

I tillegg til problemene med å måle produktivitet i offentlig sektor, er det å sammenligne land en krevende oppgave. Hovedmålet på ressursene som brukes, er offentlig sektors utgifter.

Utgiftene kan måles på mange forskjellige måter. To vanlige måter er som direkte pengebruk og andel av bruttonasjonalprodukt (BNP). Et stort problem med å bruke BNP er at Norges BNP ofte måles på to forskjellige måter, enten som total-BNP eller som fastlands-BNP, det vil si uten å ta med oljeinntektene. Begge vil kunne gi et feil bilde av den norske økonomien i sin helhet. På grunn av vanskeligheten med å justere tall for fastlands-BNP, vil det i dette notatet benyttes direkte pengebruk. Men selv om det er lettere å bruke direkte utgifter, må de justeres for forskjeller i kjøpekraft mellom landene, det som ofte kalles PPP (Purchasing Power Parity). I tillegg kommer problemstillingen med at kategorier i dataene ikke er like mellom land. SSB har for eksempel skrevet om utfordringen med å måle antallet sykepleiere.⁸ Det er store forskjeller i hvordan land rapporterer tall til internasjonale statistikkorganisasjoner. Selv om det finnes standarder for hvordan dette skal gjøres, er det stort rom for skjønn i hva som inkluderes. For kjøpekraftsjustering er de fleste tallene i dette notatet hentet fra OECD. Forskjeller i kategori er det vanskeligere å gjøre noe med, og dette er noe å være klar over, spesielt dersom noen tall er overraskende.

Offentlig sektors ressursbruk

Offentlig sektor har mange viktige oppgaver som må opprettholdes for at samfunnet skal fungere. Det optimale omfanget er internasjonalt omdiskutert (i Norge til en mye mindre grad), men at offentlige myndigheter i stor grad skal være ansvarlige for finansieringen av blant annet politi, forsvar, helse og infrastruktur, er det bred, internasjonal enighet om.

Offentlig sektors raison d’être er at det finnes områder hvor markedsløsninger ikke fungerer til det beste for innbyggerne. Det fremste eksempelet på det er kollektive goder, som man ikke kan hindre andre fra å nyte, det vil si at de ikke er ekskluderbare. Dette gjelder for eksempel politiet. Politiet gjør alle tryggere, men noen må dekke kostnadene ved å ha et politi. Dette har gjort at politiet er en del av den offentlige sektoren, og dermed skattefinansiert, i så godt som alle
verdens land.

Som vi kan se i figur 1, har vi en offentlig sektor i Norge som bruker mye penger. OECD har tall for alle landene frem til 2022. Disse er justert for kjøpekraft, men er ikke inflasjonsjustert. Søylene viser tall fra 2019, som er året før koronapandemien inntraff. De svarte sirklene viser nivået i 2010, mens trekanten viser nivået i 2022. På grunn av pandemien har utgiftene i de fleste landene økt mye, og det er et spørsmål om hvorvidt dette er en midlertidig økning eller ikke.

Blant landene i sammenligningen er det norsk offentlig sektor som bruker absolutt mest penger. Neste på listen er Danmark, som har cirka 50 000 kroner mindre i utgifter per innbygger. Dette er store summer, som gjør det overveldende sannsynlig at det finnes steder hvor innsparing er mulig. Det er ikke overraskende at de nordiske landene, med sine store velferdssektorer, topper listen. I den andre enden finner vi Japan, landet som har de absolutt laveste utgiftene.

Det som også kommer tydelig frem i denne sammenligningen, er at norsk offentlig sektor har en veldig god inntektsstrøm. Det skyldes at vi har høye skatter, men også at inntektene fra petroleumsnæringen er høye. Spesielt er inntektene i 2022 på et høyt nivå, noe som i all hovedsak skyldes økte inntekter fra petroleumsnæringen i kjølvannet av Russlands invasjon av Ukraina, og 2022 må derfor sees på som et unntaksår for Norge.

Selv om det på den ene siden er bra at Norge går med overskudd, gir inntektene norske politikere svake incentiver til å spare og bruke penger effektivt. Avkastningen fra oljefondet er en politikers vidundermiddel, fordi politikerne kan unngå å måtte gjennomføre vanskelige og upopulære innsparinger. Blir ikke disse prioriteringene gjort, er det lett å pådra landet «hollandsk syke», der utgiftene skyter i været som følge av nye inntekter, helt til inntektene avtar og staten ikke kan bære vekten av utgiftene.

Hvis det viser seg at norsk offentlig sektor bruker penger «feil», vil det ha en dempende effekt på den norske fastlandsøkonomien. Siden det er bestemt, og ønsket, at petroleumsindustrien ikke skal utgjøre en for stor del av den norske økonomien, er skatter og avgifter fortsatt den viktigste inntektskilden til staten.⁹ Men med et høyere skattetrykk svekkes arbeids- og investeringsviljen og produktiviteten. En mer produktiv offentlig sektor vil kreve mindre ressurser for å opprettholdes,
og det kan bidra til et styrket norsk næringsliv.

Også i figur 2, som viser antall offentlige årsverk per 1 000 innbyggere, kan vi se at norsk offentlig sektor er stor i en internasjonal målestokk. De nordiske velferdsstatene har generelt flere årsverk enn andre land, men selv sammenlignet med disse er det et lite hopp opp til Norge.

Norsk offentlig sektor har rundt 710 000 årsverk totalt.¹⁰ Dette inkluderer mange som kun jobber deltid, så andelen offentlig ansatte er høyere enn dette tallet tilsier.¹¹ Med en befolkning på kun litt over fem og en halv million, tar offentlig sektor opp en stor andel av ressursene. Det er heller ikke usannsynlig at det høye antallet offentlig ansatte gjør det vanskeligere for private arbeidsgivere å hente inn kompetent arbeidskraft.

Fremover er det også ventet en stor økning i antallet ansatte i helse- og omsorgssektoren, fordi den norske befolkningen blir eldre.¹² Derfor har både Produktivitetskommisjonen og Helsepersonellkommisjonen pekt på at den nåværende ressursbruken er problematisk og lite bærekraftig for fremtiden.¹³

Helsesektoren

Helsesektoren er en sektor hvor produktivitet er svært viktig, fordi det påvirker folks liv på en veldig direkte måte. Det er også forholdsvis enkelt å sammenligne hvor mye penger som brukes på helse i ulike land. Norsk offentlig sektor brukte, ifølge SSB, omtrent 398 milliarder kroner på helse i 2023, noe som tilsvarer 17 prosent av totale offentlige utgifter.¹⁴ Når pengebruken er i verden-stoppen, forventer vi også at tilbudet skal være i verdenstoppen.

Figur 3 viser hvor mye de syv landene i sammenligningen bruker på helse. Figuren til venstre viser de totale helseutgiftene per person, og figuren til høyre viser det offentliges andel av helseutgiftene.

USA troner tydelig og alene på toppen i begge figurene. Vi ser også av figuren at norske utgifter til helse har steget jevnt, i alle fall siden 2010. Stigningen har ikke vært ukontrollert stor, men, sett bort fra pandemiårene, har stigningen vært noe høyere enn for de andre nordiske landene. I Sveits er helseutgiftene til staten i det lavere sjiktet, men de totale kostnadene er ganske mye høyere enn i Norge.

¹⁵

Personell

En annen innsatsfaktor som er viktig i helsesektoren, er antall ansatte landene har. Helsesektoren er arbeidsintensiv, som betyr at man har mange ansatte som skal lønnes. En oversikt over helseansatte kan sees i figur 4. Det finnes dessverre ikke tall på andelene som jobber i privat og offentlig sektor, men det er ikke overraskende om en stor andel av de ansatte i de fleste landene jobber i offentlig sektor. En rapport fra sveitsiske Avenir Suiss finner for eksempel at over 60 prosent av de ansatte i den sveitsiske helsesektoren er ansatt i det offentlige, eller i bedrifter som i svært høy grad er finansiert av staten (det de kaller statsnære bedrifter). Dette skiller seg mye fra tallene til det sveitsiske statistikkbyrået BFS, som tilsier at andelen offentlige ansatte kun er på rett over 30 prosent.¹⁶

Som nevnt tidligere, er det vanskelig å finne sammenlignbare tall, blant annet for antall sykepleiere i de ulike landene, på grunn av forskjeller i innrapporteringen. Selv med slike problemer, er det tydelig at vi i Norge har svært mange som arbeider i helsesektoren; mange flere enn i sammenlignbare land. Både når det gjelder antall ansatte totalt og antall ansatte leger, stikker Norge seg ut.

I Produktivitetskommisjonens andre rapport og i Helsepersonell-kommisjonens utredning¹⁷ blir det høye antallet ansatte i det norske helsevesenet diskutert. Produktivitetskommisjonen påpeker at veksten er for høy til at den bare kan bli forklart med demografiske endringer, at vi blir flere og eldre i Norge, og at veksten mest sannsynlig har gjort helsevesenet kvalitativt bedre. Helsepersonellkommisjonen poengterer at det ikke er bærekraftig med fortsatt personalvekst.

Helsesektoren er ressurskrevende, så at det er mange ansatte, burde ikke være overraskende. Men det kommer til å bli et problem, dersom andelen skal fortsette å være høy selv med færre i arbeidsfør alder, som er forventningen fremover.¹⁸ Ettersom Norge har blitt mindre attraktivt for arbeidsinnvandrere, og fruktbarhetstallene synker, er dagens system lite bærekraftig.

Helsetjenestene

Det er også krevende å sammenligne kvaliteten i helsesektoren. Figur 5 viser fire mål som kan gi noen indikasjoner på hvor godt landene utfører oppgavene. Men det gir oss ikke et pent tall med to streker under svaret.

Figuren øverst til venstre viser antall unngåelige dødsfall per 100 000 innbyggere. Dette er et mål på hvor godt helsevesenet i snitt er til å minimere risikoen for død. Figuren øverst til høyre viser forskjell i levealder, som er et mål på hvor god helse befolkningen har. Figuren nederst til venstre viser antall sengeplasser landene har tilgjengelig per 1 000 innbyggere, som viser hvilken kapasitet sykehusene har. Og til slutt viser figuren nederst til høyre spedbarnsdødeligheten i landene.
Fødsler er en rutineoppgave for sykehusene, en oppgave som vi forventer at skal gå bra. Har noen land høy spedbarnsdødelighet, viser dette at helsesystemet har problemer.

Norge ligger nær toppen på alle målene. Spesielt gjelder det de som direkte angår sykehusene, som unngåelige dødsfall og spedbarns-dødelighet. Vi gjør det dårligere på antall sengeplasser, men det er ikke nødvendigvis slik at flere sengeplasser er viktig for produktiviteten i helsesektoren, siden unødvendige sengeplasser koster penger uten å være til hjelp. Det kan stilles spørsmål ved om det er bra for beredskapen, men det er en diskusjon på siden av diskusjonen om produktivitet. Levealder er også en indikator på hvor godt helsesystemet fungerer, men er påvirket av andre faktorer, som hvor sunt vi lever. Men at alle i befolkningen får god helsehjelp gjennom livet, er en vesentlig
grunn til at den forventede levealderen øker.

Disse målene sier ikke alt, men burde være gode indikatorer på helsehjelpen i befolkningen. Det er imidlertid ett felt hvor Norge henger etter, og som det er verdt å se litt nøyere på, nemlig ventetiden på rutineoperasjoner.

Er det én ting som lenge har vært sentralt i debatten om kvaliteten på norsk helsevesen, er det lange ventetider for ikke-akutte operasjoner. I Norge har vi lange ventetider for operasjoner, noe som er et svært alvorlig problem. Lange ventetider betyr at nordmenn må gå lenger med medisinske problemer, noe som svekker livskvaliteten og kan forlenge tiden som de som venter på operasjon, må stå utenfor arbeidslivet. Dette har nå ført til en større satsing fra Støre-regjeringens side, kalt ventetidsløftet,¹⁹ som har som mål å redusere ventetiden i det norske helsevesenet. Dette løftet innebærer også mer samarbeid mellom det offentlige på den ene siden og private og ideelle aktører på den andre. Vi kan håpe at denne strategien vil føre til kortere ventetider
og en bedre arbeidsfordeling mellom det offentlige og private i tiden som kommer, men går den langt nok til å kunne løse problemet?

Det er altså både smertefullt og dyrt å ha lange ventetider, men hvordan gjør de andre landene i sammenligningen det? Vi har tross alt flest leger målt etter antall innbyggere, så vi burde vente at vi gjør det bra på dette målet.

Svaret er dessverre at vi gjør det svært dårlig, også i forhold til de andre landene, og at vi har gjort det dårlig over tid. Figur 6 viser antall dager pasienter i gjennomsnitt må vente for å få operert inn et nytt kne eller en hofte. I denne sammenligningen er det kun Norge, Danmark og Finland som har oppgitt tall for ventetid til OECD, men OECDs statistikk tar med flere andre land, og også der har Norge en av de lengste ventetidene.²⁰

I 2019, før koronapandemien, lå gjennomsnittlig ventetid for hofteoperasjon i Norge på 148 dager, mens en kneoperasjon lå på 179 dager. Dette er mye høyere enn Finland, med respektive 84 og 100 dager, og, mens Danmark ikke har tall for 2019, hadde landet i 2018 en ventetid på 45 dager for hofteoperasjon og 54 for kneoperasjon.

Vi må forsøke å finne svar på spørsmålet om hvorfor vi gjør det så mye dårligere enn både Danmark og Finland når det kommer til hvor raskt operasjoner kan gjennomføres. Tallene viser store forskjeller, og pengene vi bruker ser ut til å ha liten innvirkning på ventetiden. I Produktivitets-kommisjonens første og andre rapport, tas det opp at norske operasjonsstuer ikke blir benyttet til full kapasitet. I snitt lå kapasitetsutnyttelsen på 53 prosent, noe som er lavt i internasjonal sammenheng.²¹ Lav kapasitetsutnyttelse er nok en del av problemet, men det må gjøres grundigere undersøkelser for å kunne bekrefte dette.

Kvaliteten på norsk helsehjelp, sett bort fra ventetiden, er god. Dette bekreftes også av landenes helseprofiler,²² som utgis i et samarbeid mellom Det europeiske observatoriet for helsesystemer og politikk, OECD og EU-kommisjonen, som gjennomgående viser at kvaliteten på norsk helsehjelp er helt i europatoppen. Men det er et problem at vi bruker mye mer penger per innbygger enn både Danmark og Finland, noe som er urovekkende. Generelt ser det ut til at vi oppnår gode resultater på flere kvalitetsindikatorer, men det er viktig å vurdere om det er bærekraftig for fremtiden. Selv med absolutt flest ansatte i helsevesenet, er det allerede nå problemer med å få tak i mer helsepersonell. Og i et lengre perspektiv, om statens petroleumsinntekter skulle bli redusert, trolig som følge av at de fleste land bygger ut fornybar kraftproduksjon, har vi ikke mulighet til å bruke like mye ressurser på helsevesenet. Og klarer vi dette uten at kvaliteten på helsetilbudet går ned? Siden både Danmark og Finland har tilnærmet like gode resultater som Norge, og med kortere ventetid for ikke-akutte operasjoner, virker dette langt fra umulig.

Et annet land som kommer veldig godt ut, er Japan. Landet har utgifter tilsvarende Finland, men scorer på flere områder bedre. Japan har en høy andel eldre i befolkningen, som generelt trenger mer pleiehjelp. Vi burde dermed se om det er noe vi kan lære av Finland og andre land for å øke produktiviteten i det norske helsevesenet.

Dette notatet gir kun en oversikt og diskuterer dermed ikke løsninger, men Civitas Aslak Versto Storsletten har for eksempel skrevet om endring av arbeidtidsbestemmelser som en mulig delløsning når det kommer til å få ned ventetidene,²³ og Mathilde Fasting har sett på finske turnusordninger for å løse bemanningsproblemer og senke kostnader.²⁴ Hele løsningen ligger ikke kun i disse forslagene, men det er et godt sted å starte der.

Utdanningssektoren

Et sterkt utdanningssystem er viktig for at alle skal ha mulighet til å nå sitt potensial, uansett hvilket utgangspunkt de har. For hvert enkeltindivid er tilgangen til utdanning avgjørende for å ha muligheten til å oppnå det personen ønsker, men også for Norge som en helhet er godt utdannede arbeidstakere viktig, fordi arbeidstakere med høyere utdanning i snitt er mer produktive enn andre arbeidstakere.²⁵ Ifølge SSB ble det brukt cirka 233 milliarder kroner på offentlig utdanning i 2023, rundt 10 prosent av samlede offentlige utgifter.²⁶

Utdanningssektoren er komplisert og vanskelig å måle resultater for. Dette gjelder spesielt for høyere utdanning, og dette notatet er derfor avgrenset til grunnskolen og videregående opplæring, altså det som blir kalt grunnopplæringen.

Figur 7 viser hvor mye landene bruker på grunnopplæringen. Figur 7 viser både den totale finansieringen og delen som det offentlige står for. I Norge bruker offentlig sektor mest penger på grunnopplæringen. Deretter følger Sveits, Danmark og USA. Lavere ned finner vi Finland,
Tyskland og Japan, som alle har et godt mellomrom mellom seg. Det er spesielt forholdet mellom Norge og Japan som peker seg ut, med en forskjell på cirka 15 millioner kroner per 1 000 innbyggere. Tallene for de totale utgiftene er ikke veldig forskjellige fra figuren som viser offentlige utgifter, men selv om Sveits mangler i sammenligningen, ligger de trolig noe over Norge.

Noe av forskjellen mellom landenes ressursbruk kommer simpelthen av at landenes grunnopplæring har forskjellig lengde. I Finland og Japan er den ett år kortere enn de andre landene. Dette vil i seg selv utgjøre en stor forskjell i ressursbruk, men samtidig kan ressursbruken
utjevnes, siden alderen for skolestart også varierer. Sveits, på den andre siden, har ett år lenger grunnopplæring enn de andre landene, noe som trolig øker utgiftene til skole, og som mest sannsynlig vil gjøre at utgifter til førskoleinstitusjoner blir lavere.

Satsningsområdet for Norge i utdanningssektoren de siste årene har vært å øke lærertettheten i grunnskolen, det vil si å sørge for at det er færre elever per lærer. Lærernormen, som ble vedtatt i 2017, setter en øvre grense på hvor mange elever det kan være per lærer. Fra 2019 er grensene satt til 15 elever per lærer for 1.–4. trinn og 20 elever for 5.–10. trinn.²⁷ I figur 8 ser vi at Norge har lyktes godt med å redusere gruppestørrelsene. Fra 2018 har Norge hatt under 16 elever per lærer i snitt. Dette er langt lavere enn i Finland og Sveits, som ligger nest lavest, med rundt 19 elever per lærer.

Norge har alltid hatt en høy lærertetthet, og den har kun blitt høyere etter at lærernormen ble innført, men dette virker ikke å ha hatt noen stor effekt på elevenes læring.²⁸ Noe som gjør at vi bør stille oss spørsmålet om dette er den beste veien fremover. Finnes det andre måter som mer effektivt kan styrke norsk utdanningssektor? Trenger vi mer kompetente lærere heller enn flere? Dette er spørsmål som vi bør finne et svar på, og da gjelder det å se til andre land for hva som fungerer.

Kompetanse målt i grunnskolen

Har investeringer i utdanningssektoren faktisk ført til at norske elever har blitt bedre? En av de bedre indikatorene på elevenes kompetanse er PISA-undersøkelsen, som er sammenlignbar mellom land og over tid. Det er ikke et perfekt instrument for å måle den faktiske kvaliteten på elevenes læring, men det er en av de bedre indikatorene vi har tilgang til. I figur 9 på neste side vises resultatene i matematikk, lesing og naturfag for elever som er 15 år gamle. Figuren viser alle årene som PISA-undersøkelsen er gjennomført.

Resultatene av prøvene, spesielt for 2022, gir et dårlig inntrykk av norske 15-åringers kompetanse. Norske 15-åringer gjør det generelt dårligere enn 15-åringene i mange andre land. Over tid ser vi en trend der Japan, Finland og Sveits oppnår gode resultater, mens Norge og USA som regel gjør det dårligere.

Norske 15-åringer har, ifølge PISA-undersøkelsen, tradisjonelt vært relativt gode i lesing,²⁹ mens realfagene har vært et større problem. Dessverre har pilen pekt feil vei de siste årene, og norske 15-åringer har jevnt over blitt dårligere, sammenlignet med 15-åringer i andre land.

Mange har stilt spørsmål ved hvor godt mål PISA-resultatene faktisk er.³⁰ Metodologi og utvalg av fagområder er blitt kritisert for å være snevre og lite viktige for ungdommers videre utvikling. Det er selvfølgelig en legitim kritikk av testen, og den er på ingen måte perfekt, men kompetanse innenfor disse område er viktige for at elevene skal hevde seg i det moderne samfunnet. Dette betyr ikke at man skal ta PISA-undersøkelsen som den absolutte standarden for undervisning, men vi kan lære mye av den uansett.

Vi bruker mye penger på skole i Norge, uten at det er noen klare tegn på at elevene får et godt læringsutbytte av den grunn. Det ser også ut som om mer penger til skole i liten grad vil kunne bøte på problemet. Resultatene virker ikke å være påvirket av investeringer i noen særlig grad, og flere lærere ser heller ikke ut til å hjelpe stort.

Funnene må leses med forsiktighet, siden det er to store problemer når man måler elevenes resultater. Det største problemet er tidsetterslepet mellom eventuelle reformer og resultatene. Resultatene i et gitt år speiler effekten av utdanningen over de siste ni årene, altså siden elevene begynte på skolen. Det er også viktig å se på trenden i resultater over tid. Det viser utviklingen i Finland, som så ut som en skolevinner på starten av 2000-tallet, men som i senere tid har gjort det dårligere. Et annet viktig poeng er at resultatene ikke bare gjenspeiler skolesystemet, men også andre faktorer, som foreldres og elevers forventninger til seg selv og hva man får igjen for utdanning.

Produktivitetskommisjonen finner f.eks. at Norge har lav avkastning av utdanning,³¹ noe som gir færre incentiver til å jobbe hardt for å skulle ta høyere utdanning.

Et land som gjør det bra, men som vi trolig ikke vil eller kan kopiere, er Japan. Landet har hele tiden gjort det veldig bra på internasjonale undersøkelser, men har en kultur som krever at man jobber med skole nesten døgnet rundt. Dette viser at vi må være forsiktige med hvordan vi går frem for å forbedre norsk skole. Vi må holde på kreativiteten, uten at vi glemmer at kunnskap må innøves gjennom hard jobbing.

Kan det hende at vi også kan lære noe av oss selv? Det er ikke umulig, siden norske elever gjorde det litt bedre i perioden fra 2009 til 2015. Noe av det kan skyldes tilfeldigheter, men det hadde uansett vært interessant å se nærmere på hva som gjorde at resultatene ble bedre i denne perioden.

PISA-resultatene er ikke akkurat den mest tilfredsstillende lesningen sett med norske øyne. Ikke bare bruker vi mye penger, men resultatene ligger helt i bunnen blant høyt utviklede land. Undersøkelsen inkluderer ikke kreative fag og måler kun i liten grad praktiske evner, men det bør stilles spørsmål om hvorvidt vi treffer en riktig balanse av strukturert øving og kreativ utfoldelse.

Det norske utdanningssystemet har trolig aldri lagt mindre vekt på fag som krever mye øving, og i en verden som stadig blir mer avhengig av teknologi, trenger vi elever som har en god, grunnleggende realfagskompetanse. Dette virker paradoksalt, tatt i betraktning at mange i Norge har argumentert for at skolen er for lite praktisk,³² når den antagelig er mer praktisk enn den noen gang har vært, og blant de mest praktiske i verden.

Kompetanse målt etter grunnskolen

Resultatene fra den Internasjonale evalueringen av voksenkompetanse (PIAAC) kom ut 10. desember 2024, og det var hyggeligere lesing for et norsk publikum. Norske voksne gjør det generelt bra i alle aldersgrupper, og ligger helt i toppen internasjonalt, men blir fortsatt slått av Finland og Japan. Dette tyder på at de som bor i Norge, lærer for livet. Dette nyanserer også resultatene fra PISA-undersøkelsen til en viss grad.

Figur 10 viser PIAAC-resultatene for de syv landene i sammenligningen. Denne figuren viser resultatene for forskjellige utdanningsgrupper (de som har et lavere utdanningsnivå enn videregående, de som har et utdanningsnivå tilsvarende videregående nivå, og de som har høyere utdanning). Resultatene er ordnet etter høyeste score for dem som har et utdanningsnivå som er lavere enn videregående.

Vi skal være forsiktige med å tolke resultatene for dypt, siden det var metodeproblemer for oppdelingen av utdanningsgrupper, men det ser ut som om de med lavest utdanning i Norge gjør det overraskende bra sett opp mot de andre landene i undersøkelsen. Plasseringen gjelder både for lese- og regneferdigheter. På samme tid svikter resultatene litt for de som bare har videregående kompetanse og høyere utdanning, i forhold til resultatene i andre land. Finland og Japan stikker seg ut med at den delen av deres befolkning som har tatt høyere utdanning, gjør det svært godt i undersøkelsen.

PISA- og PIAAC-undersøkelsene gir oss ikke et fullstendig bilde av grunnopplæringen. Men ser vi resultatene under ett, virker det som om Norge mangler spisskompetanse, mens skolen generelt er god til å gi elevene et helt greit grunnivå. Dette kan være problematisk når elevene i grunnskolen skal velge veien videre. Hvis mange føler at de ikke har tilstrekkelig kompetanse i realfagene, er det større sannsynlighet for at de velger en annen retning. Resultatene fra PISA-undersøkelsen støtter også opp om dette, og det samme gjør det sviktende antallet som velger realfag på videregående.³³ Det bør nevnes at OECDs gjennomgang av PIAAC-resultatene³⁴ viser at det er få i Norge som er overkvalifisert for jobben de gjør. På den ene siden er dette bra, fordi, dersom jobben ikke passer til utdanningsnivået, vil dette ofte gå utover livskvaliteten. På den annen side er det en ganske stor andel nordmenn som mangler kompetanse som trengs i jobbene de gjør, noe som kan hindre innovasjon og utvikling i en verden hvor kompetanse i matte, lesing og naturfag blir viktigere.

Resultatene fra PISA- og PIAAC undersøkelsen er motstridende. Kanskje er det fra slutten av videregående at skolen blir viktig i Norge, og at elevene jobber seg opp til et godt internasjonalt nivå? Vi har dessverre ikke nok informasjon til å si mye om dette, men selv de i de yngre aldersgruppene i Norge gjorde det godt i undersøkelsen.

Selv om resultatene er mindre entydige enn mange har gitt inntrykk av, har vi fortsatt et produktivitetsproblem i den norske utdanningssektoren. Av landene i sammenligningen bruker vi i Norge mest penger på grunnskolen, spesielt dersom vi tar med antall skoleår. Men dette har ikke gitt oss de resultatene vi kunne forvente. Resultatet kan og burde nyanseres, men at norske elever har problemer i realfagene, er ikke til å komme unna.

Konklusjon

Hensikten med dette notatet har vært å se på hvor produktiv den offentlige sektoren i Norge er, målt opp mot land som vi burde kunne sammenligne oss med. Det er vanlig å si at det landet som bruker minst penger på å utføre en offentlig oppgave, er den mest effektive. Dette kalles kostnadseffektivitet, men det er ikke det eneste vi burde være opptatt av. Vi er også opptatt av hvor effektivt vi oppnår god kvalitet på de tjenestene som ytes, noe som kalles formålseffektivitet. Hvis et land gjør oppgaven for veldig lite penger, men resultatet er dårlig, finnes det ikke grunnlag for å si at landet er mer produktivt på området. Samtidig, hvis et land bruker mye penger, men får lite utbytte for disse, vil det være lettere å si at det offentliges produktivitet er dårlig.

Norge ligger nesten alltid høyest eller nær toppen når det gjelder utgifter. Men det blir mer komplisert dersom vi ser på resultatene vi oppnår. På den ene siden gjør vi det ganske godt på mange mål på kvalitet i helsesektoren. Sykehusene virker å være trygge institusjoner med god kvalitet. På den andre siden er ventetiden for rutine-operasjoner lang i Norge, og pengene vi bruker på skole, virker ikke til å gi så gode resultater som vi burde kunne forvente. Det er noen lyspunkter, men det virker jevnt over som at det å bruke mer penger ikke gir oss nok tilbake.

Det er vanskelig å få et helt klart svar på hvor god kvaliteten på oppgavene som utføres er med det tallgrunnlaget som finnes i dag. Det er derfor også vanskelig å gi en fullstendig oversikt over produktiviteten i offentlig sektor. Men ved å se på noen mål på kvaliteten, kan vi danne oss en generell oppfatning av produktiviteten.

For at det offentlige skal bli mer robust til å tåle fremtidige utfordringer, som for eksempel den kommende eldrebølgen og lavere oljeinntekter, må vi lære av andre land. Utgiftene er generelt for høye til at de kan opprettholdes i et langsiktig perspektiv, og det vil kreve innsats og politisk vilje å få gjort noe med dette. Så lenge politikerne kan ta ut betydelige og økende midler fra oljefondet, er det få incentiver til å effektivisere og øke produktiviteten. Konsekvensene av dette vil først komme til syne når tidene blir dårligere.

En pdf-versjon av notatet kan lastes ned her:

Notat_13_2025_Har-norsk-offentlig-sektor-et-produktivitetsproblem-1 pdf

Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatteren på [email protected] eller [email protected]

Publisert: 3. april 2025