Karbonavgift

Publisert: 28. september 2022

Hva er karbonavgift?

Karbonavgift, eller CO2-avgift, er en avgift som pålegges produkter basert på hvilket utslipp av klimagasser de har. Ved å sette en pris på utslipp skaper vi insentiver for utslippskutt. Det blir dyrere, både i absolutt og i relativ forstand, å bidra til klimagassutslipp.

At utslippsintensive varer blir dyrere, gjør at etterspørselen etter dem blir lavere. For produktgrupper der det finnes alternative produkter med lavere utslipp, kan den relative prisendringen føre til at man skifter til det mer klimavennlige alternativet. For produktgrupper der det ikke finnes mer klimavennlige alternativer, vil sannsynligvis forbruket likevel reduseres, til fordel for sparing eller konsum av helt andre produkter.

Karbonavgiftene bidrar derfor direkte til utslippskutt på kort sikt, ved å endre de relative prisene, og dermed folks tilpasning til prisene. Men avgiftene bidrar også på lengre sikt, ved å sørge for at det alltid lønner seg for næringslivet å kutte utslipp. Det kan for eksempel oppnås gjennom å forbedre eksisterende produkter, eller å drive innovasjon som gir helt nye løsninger og produkter. Karbonprisen er en viktig driver for grønn omstilling, både i det store og i det små, selv om det ikke alltid er så synlig hvor, når og hvordan utslippskuttene skjer.

Prissignaler

Hovedgrunnen til at prising av utslipp fungerer, er at markedet effektivt formidler prissignaler til alle bedrifter og hele befolkningen. Bedriftene og forbrukerne gjør sine individuelle tilpasninger, i tråd med egne preferanser – og alle tar klimagassutslippene med i beregningen, bevisst eller ubevisst. Markedet er uovertruffent i å formidle signaler til alle, samtidig som individets valgmuligheter ivaretas. Avgiften går direkte på selve problemet, som er klimagassutslippene, og vi unngår derfor sløsing. Riktige karbonavgifter sikrer utslippskutt, med minst mulig velferdstap for samfunnet samlet sett.

Hvordan finne riktig karbonpris?

Den teoretisk riktige karbonprisen (prisen på å slippe ut ett tonn CO2-ekvivalenter), er den globale skadekostnaden utslippet fører til, og kalles gjerne «the social cost of carbon». Dette er svært vanskelig å beregne, blant annet fordi det er store modelleringsmessige usikkerheter rundt hvor alvorlige klimaendringene blir om flere tiår. Og selv om vi visste nøyaktig hva som ville skje med samfunnet for de ulike nivåene av utslipp, er det ikke alle konsekvensene som enkelt lar seg måle i økonomisk verdi (hva er egentlig verdien av artsmangfold?). Det er heller ikke åpenbart hvordan vi som lever i dag skal vekte fremtidige generasjoners velferd opp mot vår egen, der økonomisk vekst og utvikling gjør at vi kan forvente at fremtidige generasjoner, tross klimaendringene, vil leve økonomisk rikere liv enn de vi lever i dag.

En annen måte å fastsette karbonprisen på, er å sette den så høyt at de politisk bestemte utslippsmålene nås. Utslippsmålene i et gitt område, for eksempel årlige utslipp i Norge i 2030, kan være for mye eller for lite ambisiøse, som med en slik metodikk for fastsettelsen av karbonprisen vil føre til at karbonprisen blir henholdsvis for høy eller for lav. Det kan være nyttig å huske på at selv om klimautfordringene er alvorlige, og konsekvensene i fremtiden blir store hvis vi ikke kutter nok utslipp, kan faktisk den nasjonale karbonprisen settes for høyt, simpelthen ved at den politiske bestemte karbonprisen overstiger den reelle «social cost of carbon», og at karbonavgift over dette nivået fungerer som en vridende fiskalavgift på noen varer. Foreløpig er det – fra et klimaperspektiv – sjelden et problem at karbonavgiftene settes for høyt. Snarere er det trolig motsatt, at de gjennomgående er for lave, og for varierende mellom ulike utslippskilder.

Status og utfordringer

Til tross for at karbonavgifter er et av de aller mest virkningsfulle og kostnadseffektive klimatiltakene, har det vist seg politisk vanskelig å øke karbonprisen tilstrekkelig høyt, og tilstrekkelig bredt.

FNs klimapanel, IPPC, skriver i sin rapport fra 2018 at 1,5-gradersmålet vil kreve en utslippspris på mellom 135 USD og 6050 USD (i faste 2010-USD. Omregnet til norske kroner i 2021: mellom 1470 kroner og 66 000 kroner) per tonn CO2-ekvivalenter i 2030, og videre økende mot 2050. Utregninger gjort av SSB viser at noen norske utslippssektorer har en pris på utslipp som er høyere enn IPCCs laveste anslag for tilstrekkelig karbonpris, mens andre er lavere, eller ikke underlagt karbonpriser overhodet.

På verdensbasis er kun 13 prosent av verdens utslipp underlagt ulike karbonprismekanismer. Verdensbanken skriver i en rapport fra 2021 at karbonprisen bør være mellom 40 og 80 USD (2020-dollar) for å nå 2-gradersmålet. Kun 3,76 prosent av verdens utslipp har karbonpris lik eller over 40 USD per tonn CO2-ekvivalenter.

På den positive siden innførte Kina i august 2021 et lenge etterlengtet innenlands system for karbonkvotehandel, som dekker rundt 40 prosent av landets utslipp. EUs klimakvoter nådde rekordhøye priser, og høsten 2021 har prisen ligget relativt stabilt rundt 60 euro pr. tonn, som nesten er det dobbelte av hva prisen var ved inngangen av året. Tall fra OECD viser at en stadig større andel av verdens utslipp prissettes, og at prisene stort sett, men ikke uten unntak, øker.

Det kan være flere og sammensatte grunner til at utslipp av klimagasser sjelden prises høyt nok til å nå fastsatte mål. Ett element er at hele klimasaken møter på problematikk rundt kollektive goder og gratispassasjerer – alle vil ha godet, men foretrekker at andre betaler for det. I en verden med stor grad av frihandel, kan dessuten strenge reguleringer og skatter i ett land, føre til at bedrifter flagger ut («karbonlekkasje»), som gir grobunn for et kappløp mot bunnen, i form av press for mindre strenge klimarelaterte reguleringer, i konkurransen om bedrifter, kapital og økonomisk aktivitet (Det kan nevnes at EU-kommisjonen i juli 2021 foreslo å innføre karbontoll fra 2026, som er ment å motvirke karbonlekkasjen).

Andre alternativer

En tredje faktor er at andre klimatiltak ofte er minst like attraktive som karbonprisingsmekanismer i velgernes øyne, og dermed også i politikernes valg- og gjenvalgsperspektiv. Eksempler er direkte eller indirekte subsidier av grønnere alternativer, med mål om at klimavennlige varer skal erstatte det opprinnelige klimaskadelige. Men siden subsidier gjør varer billigere, og dermed (ved første øyekast – før skattefinansieringen av subsidiene) øker vår disponible inntekt, er det sjelden et én-til-én-forhold mellom økningen i klimavennlig produksjon, og en eventuell nedgang i klimaskadelig forbruk. Faktisk kan grønne subsidier ha negativ effekt på klimaet. Man kan forestille seg en person som kjøper to varer: kjøtt og grønnsaker. Kjøtt har høyt utslipp, og grønnsaker har lavt utslipp. Politikerne innfører derfor, som et klimatiltak, momsfritak, som er en indirekte subsidie, på grønnsaker. I møte med de nye prisene vil personen ha flere alternative tilpasninger:

– Han kan kjøpe mer grønnsaker, og like mye eller mindre kjøtt.

– Han kan kjøpe litt mer grønnsaker, og litt mer kjøtt.

– Han kan kjøpe like mye grønnsaker som før, til en lavere pris, og dermed ha råd til å kjøpe mer kjøtt enn før grønnsakssubsidiene.

Det første alternativet er det utfallet politikere som vedtar grønne subsidier ønsker, og sannsynligvis tror på. Det siste alternativet er direkte i strid med intensjonen. Alternativet i midten er nok det mest vanlige, at deler av subsidiene har den effekten politikerne ønsker, mens andre deler av subsidien har en nøytral eller negativ effekt.

Dersom politikerne i stedet innførte en klimaavgift på kjøtt, i tråd med prinsippet om at forurenser betaler, ville de være sikre på at kjøttforbruket faktisk går ned, siden det får en høyere pris, relativt til alle andre varer. Hvor mye etterspørselen reduseres ved høyere pris, kalles elastisiteten, og den varierer mellom ulike varer. Det er viktig å huske på hva som er hensikten med tiltaket: er målet å øke noe (konsum av grønnsaker) eller å redusere noe (klimagassutslipp)? Hvis målet er å redusere klimagassutslipp, bør hovedsvaret være å øke prisen, slik at etterspørselen for klimaskadelige varer reduseres. En heldig sekundæreffekt av dette er at etterspørselen etter mer klimavennlige varer øker.

Noe av forklaringen på hvorfor karbonavgifter ikke alltid er så politisk populært, og derfor ikke tilstrekkelig utbredt, kan ligge i selve mekanismen som gjør dem så treffsikre. Nemlig at noen varer øker i pris (varene med høyt utslipp), og ingen blir billigere, og dermed reduseres ved første øyekast folks disponible inntekt. Men avgiftskronene har ikke forsvunnet, de er bare kontrollert av staten. Dermed kan de, ved riktig fordeling eller bruk, komme befolkningen til gode, og dermed øke populariteten til karbonavgift som klimatiltak.

Teksten er sist oppdatert 28.9.2022.