Sveits og EU

BREV nr. 19

Sveits har valgt sin egen vei overfor EU. Den tosidige tilknytning har vært strevsom, tatt tid og er ennå ikke stabil. Forholdet er snarere preget av motsetninger på flere felt.

Per Christiansen

Publisert: 2. april 2024

Sveits ble medlem av Det europeiske frihandelsforbund (EFTA) i 1960, da det ble stiftet på britisk initiativ. EFTAs mål var økonomisk samarbeid og frihandel mellom medlemsstatene. EFTA-statene Storbritannia og Danmark ble imidlertid medlemmer i det europeiske markedssamarbeid i 1973. De gjenværende EFTA-stater, herunder Sveits, inngikk i denne situasjon sammenlignbare frihandelsavtaler med EF.

Handelsforbindelsene mellom Sveits og EU er sterke. Sveits deltok i EØS-forhandlingene og godkjente avtalen. Landet søkte i mai 1992 likevel om medlemskap i EU, slik som EFTA-statene Østerrike (1989), Sverige (1991) og Finland (mars 1992) hadde gjort. I desember 1992 ble imidlertid EØS-avtalen avvist med knapp margin i en sveitsisk folkeavstemning. Forbundsrådet (regjeringen) besluttet da å stille søknaden om EU-medlemskap i bero. En folkeavstemning i 2001 ga en klar avvisning (77 prosent) av EU-medlemskap for Sveits.

Som et alternativ til EØS tok Sveits opp forhandlinger fra 1994 med EU om tosidige avtaler. Etter at forhandlingene ble avsluttet i 1999 ble to grupper av avtaler inngått. Avtalene trådte i kraft mellom 2002 og 2009. Avtalene gir tilgang til viktige sektorer i EUs indre marked for Sveits. Markedsadgangen er imidlertid ikke like omfattende som de andre EFTA-statene har etter EØS-avtalen. For eksempel inngår finansmarkedene stort sett ikke i de tosidige avtaleforhold. En fast komite mellom partene forvalter avtalene basert på enstemmige vedtak. Avtalene skal revideres med utviklingen av EU-retten på avtalenes områder, men Sveits har ingen formell innflytelse i EUs lovgivningsprosess. Om Sveits ikke ønsker å tilpasse en avtale i samsvar med EU-utviklingen, vil avtalen kunne sies opp med seks måneders varsel. Noen avtaler ses dessuten i sammenheng, slik at om en av disse avtaler ikke videreføres vil de andre avtaler behandles likedan.

Over årene er flere avtaler inngått, herunder om Schengen-samarbeidet, fordi partene så nytten i å styrke forbindelsene basert på EU-retten. I forhandlinger skjer en teknisk tilpasning av avtalene til sveitsiske forhold, som dessuten som regel vil bli fremlagt til folkeavstemning.

Samarbeidet ble etter hvert tungvint og EU ønsket endringer. Forhandlinger begynte i 2014. Målet var en institusjonell rammeavtale for gjennomføring av EU-rett og kontroll med de tosidige avtaler. Kommisjonen ønsket at EU-domstolen fikk myndighet til å gi bindende tolkninger av EU-retten med rettsvirkning også for Sveits. Konflikter førte til ulike tiltak og mottiltak fra partene, herunder opphold i forhandlingene og dermed i perioder ingen dynamisk utvikling i samsvar med EU-retten. Forhandlerne ble i 2018 enige om et avtaleutkast, men Forbundsrådet sluttet seg ikke til utkastet. Dette bremset samarbeidet og Sveits avbrøt forhandlingene i 2021. En ‘ny start’ i forhandlingene med sikte på å finne en stabil løsning var likevel ønskelig. Partene ble etter hvert enige om å gjenåpne forhandlinger. Nye forhandlingsmandater ble vedtatt i mars 2024, og forhandlingene et nettopp påbegynt.

Sveits fremhever i sitt forhandlingsopplegg at landets direkte demokrati, føderale struktur og uavhengighet må bevares. At avtalene oppfylles, skal avtalepartenes myndigheter kontrollere. For raskere å bli i stand til å overta EU-lovgivning forutsetter Sveits blant annet at landet kan delta i utformingen av nye EU-regler – såkalt ‘decision shaping’, i motsetning til ‘decision making’. Uenighet om tolkning av avtalene skal først søkes løst politisk. Kan enighet ikke oppnås, skal tvisten avklares i voldgift. Er det i en tvist nødvendig å tolke EU-rett, skal voldgiftsretten forelegge saken for EU-domstolen til en bindende avgjørelse.

Fri bevegelighet for personer har vært og er blant de politiske konfliktområder. Sveits har et mål om unntak fra EU-retten ut fra politiske behov, særlig med en eller annen øvre begrensning i innvandringen fra EU-statene. Unntak skal blant annet tjene til beskyttelse av sveitsiske lønns- og arbeidsvilkår og til nærmere regulering av utsendte arbeidstakere.

På EUs side har Rådet gitt Kommisjonen et formandlingsmandat hvor første setning lyder: «The common objective of the parties should be to ensure homogeneity and legal certainty in the internal market.» EUs mål er institusjonelle regler som skal tas inn i alle de tosidige avtaler som foreligger og i de som vil bli inngått. Dette betyr at EU-reglene som Sveits overtar, i praksis ikke skal tolkes og brukes annerledes i Sveits enn i EU. EU-domstolens relevante avgjørelser både før og etter avtaleinngåelsen skal følges av sveitsiske myndigheter. EU-rett skal overtas i nasjonal rett etter en «appropriate decision-making procedure», og innen en fastsatt tidsfrist. Organ for tvisteløsning skal være en voldgiftsrett. Når tvisteløsning «involves concepts of Union law», skal voldgiftsretten være forpliktet til å forelegge spørsmål for EU-domstolen. Den uttaler seg med bindende virkning for voldgiftsretten. Forhandlinger om nye avtaler om adgang til det indre marked for Sveits skal etter EUs syn ikke sluttføres før de institusjonelle regler er endelig avtalt.

Sveits’ økonomiske bidrag til EU-statenes samhørighet skal være «regular, mutually agreed and fair». Dette ses som et motstykke til markedsdeltakelsen. Sveits’ deltakelse i EU-programmer som mottar midler fra EUs budsjett, kan etter EUs syn underlegges kontroll av EUs kontor mot svindel (OLAF) og Den europeiske påtalemyndighet (EPPO). Begge skal kunne gjennomføre stedlige undersøkelser i Sveits når det er nødvendig. Tilgang for Sveits til programdeltakelse skal ikke skje før forhandlingene om de institusjonelle regler, statsstøtte og Sveits’ økonomiske bidrag er sluttført. Kommisjonen kan signalisere at en passende revisjon av frihandelsavtalen (1972) med sikte på landbruksvarer kan være mulig.

Etter folkeavstemningen om EØS i 1992 kom tosidige avtaler i stand først ti år senere. Disse avtaler ble supplert etter hvert. I perioden 2014 til 2021 var det stor turbulens i forholdet mellom Sveits og EU. Forhandlinger ble avbrutt og gjenopptatt og tiltak og mottiltak mellom partene ble satt i verk. Et avtaleutkast som forhandlerne fremla i 2018 fikk ikke Forbundsrådets politiske tilslutning, og forhandlingene mistet på ny fremdrift. Fra 2024 har partene likevel gjenopptatt forhandlinger, ut fra et felles ønske om å stabilisere samarbeidet.

Forhandlingene omfatter flere sentrale saksområder. Et sveitsisk ønske om full tilknytning til EUs strømmarked; en avvikling av ikke-tariffære skjermingstiltak (slike som ikke er toll, men for eksempel kvoter) for landbruksprodukter, men uten noen lovtilnærming til EU av sveitsisk landbrukspolitikk og uten noe svekket dyrevern i Sveits; og helsesamarbeid er blant dem. Det kan se ut til å være likeartede synspunkter på en voldgiftsordning.

Mange sveitsiske velgere og partier vil avgrense innvandringen fra EU-statene, særlig for å beskytte lønns- og arbeidsvilkår i arbeidsmarkedet, og regulering av utsendte arbeidstakere. Å delta i det indre marked forutsetter imidlertid fra EUs side like regler. Unntak for Sveits på dette punkt kan bli vanskelig. Sveits har i forhandlingsopplegget på noen punkt vist til sin forfatning som argument for unntak fra EU-retten. Men selv en EU-stat kan prinsipielt ikke påberope sin forfatning for å unngå virkningene av EU-retten. Et unntak for et tredjeland på dette grunnlag er det noe nær umulig å tenke seg. EU har lagt til grunn at nye avtaler med Sveits ikke inngås før partene er enige om en avtale. Målet skal visstnok være å bli enige om en avtale i løpet av 2024. Om forhandlingene i denne runde vil foregå uten komplikasjoner og forsinkelser virker ikke mest sannsynlig.

Sveits var en part i EØS-avtalen i 1992. I folkeavstemningen samme år var 49,7 prosent av stemmene for EØS-deltagelse. At resultatet var så jevnt den gang, men ikke minst at forhandlinger om tosidige avtaler gjennom 30 år har vært så besværlige, kunne vel talt for en EØS-tilknytning? Det kan ha manglet på interesse for dette blant de tre andre EFTA-stater. Uansett synes EØS fortsatt lite aktuelt etter vurderingene i Sveits. Dette kan virke urasjonelt. Kanskje har sveitsiske velgere og politiske partier et lignende forhold til EØS som tilfelle er for Norge i forhold til EU?

Publisert: 12. august 2024