Storkammersak om ensartethet i EØS
BREV nr. 61
EØS-avtalen er ikke materielt endret siden 1994, mens EUs traktatrett er endret flere ganger. Dette kan svekke rettslig ensartethet i EØS. Høyesterett i storkammer har nylig bidratt til klarhet i et slikt tilfelle.
Publisert: 15. april 2025
EØS-avtalen har til formål «å opprette et dynamisk og ensartet … samarbeidsområde, som er grunnlagt på felles regler [med] tilstrekkelige håndhevelsesmidler, også på domstolsplan, og som er oppnådd på grunnlag av likhet og gjensidighet og en samlet balanse av fordeler, rettigheter og forpliktelser for avtalepartene» (fortalen). Rettslig ensartethet, eller homogenitet, er en grunnleggende forutsetning for EØS.
Etter forholdene kan traktatendringer i EU, som ikke er relevante i EØS, medføre tvil om tolkningen av EØS-retten. Et eksempel kan være EUs traktatrett om unionsborgerskapet. Det gir statsborgere av EU-statene politiske rettigheter etter EU-retten, men omfatter også fri bevegelighet for en unionsborger. Statsborgere i EFTA-statene er ikke unionsborgere. Spørsmålet om rettslig ensartethet i resultat eller i tolkning kan oppstå.
Høyesterett avsa i storkammer en dom i mars 2025 i straffesak mot en iransk statsborger (HR-2025-490-S). Han var utvist, returnert til hjemlandet og ilagt innreiseforbud til Norge. Han inngikk ekteskap med en norsk statsborger, fikk flyktningstatus i Hellas og paret bosatte seg deretter i Sverige. Ved et besøk i Norge sammen med ektefellen ble han pågrepet, og tiltalt for brudd på innreiseforbudet. Han ble dømt i tingretten, og deretter i lagmannsretten. Også denne dom ble anket. HR forela spørsmål om tolkning av EØS-retten for EFTA-domstolen. EFTA-domstolen kom til at tiltalte, som familiemedlem til en EØS-borger, kunne ha en avledet rett til innreise og opphold i Norge på visse vilkår. I så fall ville denne rett gå foran et vedtak om innreiseforbud (sak E-6/23).
HR har uttalt at en norsk domstol må ta selvstendig stilling til tolkningen av EØS-retten. Det må imidlertid legges stor vekt på en uttalelse fra EFTA-domstolen, og uttalelsen kan bare fravikes når gode og tungtveiende grunner tilsier det. Siden EFTA-domstolens uttalelse både er rådgivende og autoritativ, er dette naturlig. HR måtte ta stilling til om EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i saken skulle legges til grunn. Tiltalte og påtalemyndigheten anbefalte ja. Justisdepartementet var uenig i tolkningen, og ba om å få møte i saken for å belyse EØS-retten. Sentralt i statens syn var at «rettigheter i EØS-avtalen uten den behandlingen som kreves for dette, … reiser spørsmål opp mot suverenitetsprinsippet» (HRs dom avsnitt 31).
Sakens kjerne var hvor langt kravet om rettslig ensartethet i EØS går. Statens syn bygget særlig på at EU-domstolen i en dom fra 2014, hadde konkludert med at en EU-borger hadde rett til å ta et nært familiemedlem fra et tredjeland med til EU-borgerens hjemstat. Dette fulgte i EU-retten av traktatregelen om unionsborgerskapet, som ikke var en del av EØS-avtalen. Nærmere regler for retten til fri bevegelighet for EØS-borgere og deres familiemedlemmer følger av unionsborgerdirektivet (2004/38/EF – ‘direktivet’). Direktivet er en del av EØS-avtalen.
EU-domstolen hadde i 2014-saken uttalt at direktivet etter ordlyd, systematikk og formål ikke omfattet en tredjelandsborgers avledede rett til opphold i EU-borgerens hjemstat. Dette stilte EFTA-domstolen overfor et valg. Tatt på ordet ville resultatet føre til et avvik i EØS: En borger i en EU-stat kunne ta et slikt familiemedlem med til sin EU-hjemstat. En norsk statsborger kunne derimot ikke ta med et slikt familiemedlem til Norge – men for eksempel til Sverige.
EFTA-domstolen ga en tolkning som førte til resultatlikhet i EØS, fremfor tolkningslikhet med EU-domstolens uttalelse i 2014-saken om direktivet, som nevnt. Staten var imidlertid uenig i EFTA-domstolens EØS-tolkning av tredjelandsborgeres avledede rett. Denne uenighet hadde ikke tidligere kommet opp for HR. Det var derfor knyttet en klar faglig interesse til HRs avgjørelse.
Førstevoterende redegjorde for EU-rettens regler om fri bevegelighet for personer. Fra begynnelsen gjaldt denne frihet arbeidere. For å være effektiv ble den likevel tidlig utviklet til å omfatte nære familiemedlemmer, og senere også til økonomisk inaktive personer. Når det gjaldt EØS-avtalen, ble det blant annet vist til at
«[r]etten til fri bevegelighet for økonomisk inaktive ble … opprinnelig ikke utledet av unionsborgerskapet, men først senere satt inn i en slik ramme gjennom traktatendringer og unionsborgerdirektivet. … Den endrede rammen for rettighetene gjennom unionsborgerskapet vil derfor ikke kunne innskrenke det som ville vært en naturlig tolkning forut for disse endringene …» (avsnitt 98).
Tolkningen av direktivet ble påvirket av ulikheten mellom EU- og EØS-konteksten i en slik sammenheng. Førstevoterende oppsummerte dette blant annet slik: «Den begrunnelsen jeg har gitt, svarer langt på vei til EFTA-domstolens begrunnelse i Gunnarsson-, Jabbi- og Campbell-sakene, som EFTA-domstolen bygger på i sin uttalelse i saken vår. …» (avsnitt 106).
Det hører med i bildet at en slik avledet rett er betinget. Det er blant annet nødvendig at tilstrekkelige midler og sykeforsikring foreligger; det kreves at et reelt familieliv er etablert; offentlig orden, sikkerhet eller helse kan gi grunnlag begrensninger. Siden slike momenter ikke tidligere var vurdert i saken, opphevet HR lagmannsrettens dom. Ny behandling vil skje i lagmannsretten.
Rettsavklaring fører også til rettsutvikling; ofte ikke mye, noen ganger mer. Dette ligger i sakens natur. Hensynet til EFTA-statenes suverenitet, krever at et tolkningsresultat må være tilstrekkelig forankret i EØS-avtalen og de rettsakter som er innlemmet i avtalen. HR uttalte at
«(t)olkningsresultatet er forankret i hva EFTA-statene har forpliktet seg til gjennom EØS-avtalen og de rettsaktene som er innlemmet i avtalen, tolket i en EØS-kontekst. Tolkningen fører til et resultat som innebærer lik behandling i EØS som i EU. Selv om rettsgrunnlaget i EU og i EØS på dette punktet er ulikt, og begrunnelsen for tolkningsresultatet derfor er en annen enn hva EU-domstolen har bygget på, er det tale om å tolke en rett til fri bevegelighet som har ligget i EØS-avtalen allerede fra begynnelsen av, i lys av effektivitetsprinsippet og på samme måte som retten til fri bevegelighet for arbeidstakere. Jeg kan ikke se at suverenitetshensyn er til hinder for dette. Det kan ses som en viss rettsutvikling, men ikke noe stort sprang. Tolkningen medfører heller ikke noen vesentlig utvidelse av statens plikter» (avsnitt 107).
HRs dom er velskrevet, treffende og meget leseverdig. Storkammeret er enstemmig, og EFTA-domstolens rettsoppfatning legges til grunn. Denne rettsoppfatning hadde i saken støtte fra EFTAs overvåkningsorgan og EU-kommisjonen. Den kan dessuten hevdes å ha støtte i EU-domstolens rettspraksis.
EFTA-domstolens tolkning har startpunkt i 2016 (i sak E-28/15), med et forspill i 2014 og en oppfølgning i 2020 – før den aktuelle uttalelse fra 2024. Det tok dermed en god stund å komme frem til avklaring av prinsippet om rettslig ensartet tolkning i EØS’ EFTA-pilar, når det gjelder aspekter ved en tredjelandsborgers avledede rett til opphold som nært familiemedlem til en EØS-borger. Statens argumentasjon over en lengere periode, i den aktuelle straffesak også mot påtalemyndighetens syn, ville ha ført til ulikhet i EØS mellom borgere av EU-stater og EFTA-stater. Dessuten ville en forskjell her være til unødig skade for norske statsborgere.
Statens syn kunne representere en unødig risiko for EØS-avtalen. Det bedre syn i saken var å legge vekten på den rettslige ensartethet i EØS, slik HR har kommet til ved å ta selvstendig stilling til tolkningen av EØS-retten, med stor vekt på EFTA-domstolens uttalelse.
I disse spørsmål bør nå siste ord være sagt.
Relatert
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
Britenes nei til EU sjokkerte – og varslet en ny tid
Kort oversikt over EUs traktatrett
EU-samarbeidet er utviklet siden 1951 gjennom flere traktater og traktatendringer – frem til siste formelle endring, ved Kroatias tiltredelse 2013. Teksten gir en summarisk oversikt over utviklingen.
