Folkeavstemninger om EU-saker
BREV nr. 9
Noen EU-stater bruker folkeavstemninger mens andre EU-stater har ikke har en slik tradisjon. Bruk av folkeavstemninger i saker om EU synes å ha økt noe, og de kan i noen tilfelle skape vanskeligheter.
Publisert: 23. januar 2024
En folkeavstemning i en EU-sak vil bli bestemt ut fra den konkrete sammenheng og jeg vil nevne noen typetilfelle. Med betegnelsen EU-sak sikter jeg til en sak om europeisk integrasjon.
En folkeavstemning er et utslag av direkte demokrati og griper dermed inn i det representative demokrati. En folkeavstemning vil følgelig bare være aktuell unntaksvis og i særlig viktige saker – der hvor det kan være naturlig å høre ‘folkets røst’. En folkeavstemning i en EU-sak vil en typisk kunne dreie seg om en større eller mindre overføring av statsmyndighet til EU.
God saksbehandling og offentlig debatt om et lov- eller forfatningsspørsmål bør i nesten alle tilfelle være et tilstrekkelig grunnlag for et vedtak i et representativt demokrati. Men en folkeavstemning kan bidra til å stimulere det demokratiske liv og gi en særlig legitimitet til en viktig nasjonal beslutning. Resultatet kan da også få en lang holdbarhet. Blant argumenter mot kan være at velgere kan avgi stemme ut fra misnøye med regjeringen av andre grunner enn at den søker tilslutning til sitt standpunkt i en EU-sak. En folkeavstemning kan også utløse sterke motsetninger i befolkningen, noe som kan være uheldig for demokratiet. En folkeavstemning kan i slike tilfelle bli et mindre tjenlig grunnlag for beslutningen enn om EU-saken for eksempel knyttes til et parlamentsvalg eller bare blir en del av løpende politiske beslutninger. Hvilke argumenter som bør veie tyngst vil nok være avhengig øynene som ser.
Etter nasjonale regler kan en folkeavstemning være obligatorisk eller valgfri. En EU-stats forfatning kan ha regler om når en folkeavstemning må avholdes, for eksempel ved overføring av statsmyndighet til en internasjonal organisasjon og/eller ved endring av forfatningen. Er avgjørelsen valgfri, vil den bygge på politiske vurderinger og kan eventuelt fastlegges ved en særlov. En folkeavstemning kan være bindende eller rådgivende. Må den holdes, vil den nok normalt være bindende, eventuelt supplert med et krav om minste valgdeltakelse. Men selv om en folkeavstemning er rådgivende, kan det være vanskelig for en regjering eller et parlament å treffe et vedtak i strid med resultatet av en folkeavstemning.
Det har vært folkeavstemning om EU-saker i mange europeiske stater, og bruken av dem synes å ha økt over tid. Folkeavstemninger om EU-medlemskap skjedde for første gang i Irland og Danmark da disse land gikk inn i EU. Også Norge hadde folkeavstemning om EU den gang. Storbritannia hadde en folkeavstemning i 1975 om medlemskapet fra 1973 skulle videreføres – og deretter folkeavstemningen i 2016, som førte til ‘Brexit’. De fleste av EU-statene har hatt en folkeavstemning om tiltredelsen til EU. De har gjennomgående hatt god deltakelse og gitt klare resultater for medlemskap. Noen EU-stater har ikke hatt folkeavstemning om EU-medlemskapet. I tillegg til de opprinnelige EU-stater Frankrike, Tyskland, Italia og Benelux-landene gjelder dette for Hellas, Spania, Portugal, Kypros og Bulgaria.
Siden 1980-årene har det vært flere materielle revisjoner av EU-traktatene. I noen EU-stater har det vært folkeavstemninger om slike endringer. Dette gjelder Enhetsakten (1986); Maastricht-traktaten (1992), som ble avvist av Danmark i 1992, men godtatt i en ny folkeavstemning i 1993 etter at Danmark ble gitt særordninger ved ‘Edinburgh-forbeholdene’ for euroen, justissamarbeidet, forsvarssamarbeidet og unionsborgerskapet; Amsterdam-traktaten (1997); Nice-traktaten (2001), som ble avvist av Irland i 2001, men godtatt i 2002; Konstitusjonstraktaten (2004), som ble avvist av Frankrike og Nederland i 2005, men reforhandlet og vedtatt i Lisboa-traktaten (2007), som ble avvist av Irland i 2008, men godkjent i ny folkeavstemning i 2009.
Også mer spesifikke EU-spørsmål har vært gjenstand for folkeavstemning, av litt ulike grunner. Dette gjelder for eksempel folkeavstemninger om den felles valuta (Sverige avviste euroen i 2003); Den felles europeiske patentdomstol (dansk tilslutning i 2014); Traktaten om stabilitet, samordning og styring (‘Stabilitetspakten’) i Den økonomiske og monetære union (irsk tilslutning i 2012); den betingede finansielle støtte til Hellas under landets gjeldskrise (avvist i Hellas i 2015); assosiasjonsavtalen EU-Ukraina (avvist i Nederland i 2016); planen om en kvotefordeling av asylsøkere mellom EU-stater (avvist i Ungarn i 2016). Danmark har hatt tre folkeavstemninger om Edinburgh-forbeholdene. I avstemninger om euroen (2000) og justissamarbeidet (2015) ble forbeholdene opprettholdt, mens forbeholdet for EUs forsvarssamarbeid ble opphevet i 2023. Forbeholdet for unionsborgerskapet hadde blitt overflødig ved Amsterdam-traktaten.
Er EU-medlemskap legitimert ved en folkeavstemning, vil det nok være vanskelig for en regjering eller nasjonalforsamling å se bort fra dette, dersom det skulle bli aktuelt for en EU-stat å tre ut av EU. Vurderingene kan kanskje bli annerledes om en folkeavstemning i en EU-sak ikke gjelder medlemskapet selv.
Alle EUs medlemsstater vil som regel være berørt av en ‘EU-sak’. Det kan derfor oppstå komplikasjoner hvis en folkeavstemning går mot et EU-vedtak som etter EU-retten krever enstemmighet. I slike tilfelle vil de andre EU-stater få et motiv til å finne et kompromiss som kan stille saken i et annet lys og gi grunnlag for en ny folkeavstemning. Eksempler kan være Danmarks Edinburgh-forbehold (nevnt ovenfor) og assosieringsavtalen EU-Ukraina. I sistnevnte tilfelle skyldtes avstemningen i Nederland et folkeinitiativ, den var rådgivende, valgdeltakelsen var lav og parlamentet godtok avtalen etter samtaler mellom stats- eller regjeringssjefene i Det europeiske råd. I slike tilfelle kan en folkeavstemning få begrenset varighet. Det er likevel generelt vanskelig å si at en slik ny folkeavstemning er udemokratisk. Særlig gjelder dét når et annet avstemningsresultat har støtte også fra et flertall i parlamentet. Etter at Frankrike og Nederland sa nei til Konstitusjonstraktaten, var det vanskelig å gjøre raske eller mindre endringer. Den underkjente traktattekst ble justert i nye forhandlinger. Det førte til Lisboa-traktaten, som alle EU-statene godkjente.
En folkeavstemning kan i noen tilfelle ta sikte på å styrke regjeringens posisjon vis-à-vis andre EU-stater i forhandlinger. Tanken er vel da at EU-staten kan hevde at ‘folket står bak’ landets stemmegivning i rådssammenheng. Andre EU-stater kan imidlertid se dette som manipulasjon eller misbruk. Et eksempel kan være den greske folkeavstemning i 2015, da velgerflertallet avviste betingelsene for EUs økonomiske støtte til Hellas under gjeldskrisen. For å unngå statsbankerott måtte den greske regjering likevel raskt gi etter. Et annet eksempel på et ikke helt vellykket forsøk kan være Ungarns folkeavstemning i 2016 om Kommisjonens forslag til å avlaste Italias og Hellas’ situasjon ved å kvotefordele rundt 120.000 asylsøkere i disse to stater mellom andre EU-stater. Planen ble avvist av et overveldende flertall, men folkeavstemningen var ikke gyldig, fordi kravet etter den ungarske forfatning om 50 prosent deltakelse ikke ble oppfylt.
Manipulasjon og misbruk kan for andre EU-stater være blant de mest tungtveiende argumenter mot å anerkjenne en folkeavstemning, dersom den har som formål å understøtte en regjerings motstand mot et rådsvedtak. Andre EU-stater bør i slike tilfelle også kunne ta hensyn til hvordan demokratiet i praksis må oppfattes å virke i den aktuelle EU-stat.
En folkeavstemning i et representativt demokrati for å høre ‘folkets røst’ bør bare brukes sjelden. Når det er aktuelt, bør imidlertid folkeavstemningen følge regler som er tilstrekkelig avklart på forhånd. Dette gjelder særlig at avstemningstema eller spørsmål til avgjørelse bør være saklig og klart formulert. Normalt bør vel det representative demokratis hovedregel om at en flertallsavgjørelse med minst 50 prosent avgjør valget, eventuelt supplert med krav om en valgdeltakelse på minst 50 prosent for å sikre tilstrekkelig legitimitet. Valgreglene bør være så enkle og så klare som mulig for å unngå at berettiget uenighet om hvordan folkeavstemningen skal forstås oppstår i ettertid.
Relatert
Er norsk jordbrukspolitikk helt spesiell?
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
Britenes nei til EU sjokkerte – og varslet en ny tid
Kort oversikt over EUs traktatrett
EU-samarbeidet er utviklet siden 1951 gjennom flere traktater og traktatendringer – frem til siste formelle endring, ved Kroatias tiltredelse 2013. Teksten gir en summarisk oversikt over utviklingen.