Er EUs tollunion alene, noe for Norge?
BREV nr. 90
Frihandel er handel mellom land i et område uten toll eller kvantitative restriksjoner. Slike land kan også danne en tollunion, det vil si å ha en felles handelspolitikk. Toll er dessverre aktuelt igjen på grunn av America First-politikken. Spørsmålet i overskriften skyldes EUs beskyttelsestiltak etter EØS-avtalen mot norsk og islandsk eksport av ferrolegeringer til EU.
Publisert: 16. desember 2025
EUs markedssamarbeid bygger på frihandel, men EU er samtidig en tollunion. Samarbeidet utgjør en handelsblokk med en felles handelspolitikk, en felles tolltariff og frihandelsavtaler med mange tredjeland. En tollunion medfører en sterkere økonomisk og politisk integrasjon mellom deltakerne enn det et frihandelsområde gjør.
Det internasjonale handelssamarbeid ble etter 1945 knyttet til General Agreement on Tariffs and Trade (GATT, 1947). Gjennom en serie forhandlingsrunder mellom deltakerlandene ble tollsatser gradvis redusert. GATT-samarbeidet ble i 1993 omorganisert i World Trade Organization (WTO). EU er WTO-medlem, og det er også alle EU-statene. Dette skyldes at enkelte av de områder som WTO-samarbeidet omfatter, for eksempel deler av tjenestesektorene, er undergitt delt kompetanse mellom EU og EU-statene. EU-retten bør antas å være i samsvar med WTO-retten. Men eventuell uenighet om WTO-retten kan vanskelig avklares endelig, siden WTOs tvisteløsningsordning er uvirksom – og uten utsikt til rask endring.
EUs tolltariff er bestemmende for varers tollsatser og eventuelle restriksjoner. Tollkontroll gjennomføres ved tollunionens yttergrenser, det vil si når varen importeres til en EU-stat fra et tredjeland. Varekode, opprinnelse og tollverdi må foreligge, og etter tolldeklarering kommer varen i fri sirkulasjon i EUs marked.
I dag er EU en sentral handelsblokk internasjonalt med 30 stater og rundt 530 millioner innbyggere. Den omfatter de 27 EU-stater samt Tyrkia, Andorra og San Marino. EU har en rekke tosidige handelsavtaler med tredjeland og frihandelsorganisasjoner. Slike avtaler er en del av EU-retten, og gjelder sammen med de andre regler om EUs tollunion.
Storbritannia ønsket ikke å integreres i det kontinentale markedssamarbeid med tollunion i 1950- og 60-årene. Landet var derimot en tilhenger av frihandel mellom stater, og tok initiativ til å stifte Det europeiske frihandelsforbund (European Free Trade Association – EFTA) i 1960, med syv medlemsstater. Norge deltok fra begynnelsen av i EFTA.
EFTA-statene inngikk frihandelsavtaler for industrivarer med Det europeiske økonomiske fellesskap (EØF) i 1970-årene. De ble senere engstelige for å bli holdt utenfor den styrking av markedssamarbeidet som EU gjennomførte fra siste del av 1980-årene ved det indre marked (1992). Initiativ ble tatt til forhandlinger om et europeisk økonomisk samarbeidsområde. EØS-avtalen ble inngått mellom seks EFTA-stater og 12 EU-stater i 1994. I dag er det 27 EU-stater og tre EFTA-stater i EØS.
EØS-avtalen er en assosieringsavtale med EU om de ‘fire friheter’, hvor frihandel med industrivarer inngår. EFTA-statene har ikke ønsket å være med i EUs tollunion. EFTA har som hovedoppgave å forhandle frihandelsavtaler med andre stater på medlemmenes vegne. I 1973 ble EFTA-statene Storbritannia og Danmark imidlertid EU-medlemmer og trådt inn i tollunionen. Flere EFTA-stater har senere forlatt EFTA for å tiltre EU. I dag består EFTA av Sveits, Island, Liechtenstein og Norge.
EØS-avtalen gir de tre EFTA-stater i EØS – Sveits deltar ikke i EØS – tilgang til EUs indre marked på områdene for de fire friheter (fri bevegelighet for varer, tjenester, personer og kapital). For industrivarer er det etablert frihandel, altså med forbud mot toll og kvantitative begrensninger (kvoter) i handelen med slike varer mellom avtalepartene, som er EU, EU-statene og de tre EFTA-stater. For varer fra landbruk og fiske gjelder ikke frihandel, men særregulering når de omsettes i EØS.
EU vedtok beskyttelsestiltak for ferrolegeringer mot tredjeland i 2025. Tiltaket er en kombinasjon av tollfrie kvoter og en variabel avgift på differansen mellom importprisen og Kommisjonens fastsatte minstepris på EU-markedet.1Se BREV nr 87 om beskyttelsestiltaket. Norge og Island dekker sammen nesten halvparten av EUs import av ferrolegeringer. EU mener tiltaket er tillatt etter EØS-avtalen, mens Norge og Island er uenige i dette.
Rettslig avklaring av uenigheten kan være mulig, men synes i ulike varianter lite praktisk. Dessuten kan Kommisjonen ha en god sak. Slike tiltak vil også omfatte skjønnsmessige vurderinger. I EUs vedtak er det lagt opp til en gunstig behandling av EFTA-statene i EØS ved hyppige vurderinger av mulighetene for lempninger i tiltakene, herunder en tidligere avslutning enn tidspunktet fastsatt i vedtaket (2028). Den norske regjering har valgt fortsatt diplomati, og avvist å treffe norske mottiltak etter EØS-avtalen.
Et spørsmål har kommet opp: Dersom Norge hadde deltatt i EUs tollunion, kunne Norge da ha unngått EUs beskyttelsestiltak i EØS?
Tyrkias assosieringsavtale med EU (Ankara-avtalen, 1963), skal styrke handelen med varer og det økonomiske samkvem mellom partene. I denne avtale ble partene enige om at EUs tollunion skulle innføres gradvis ved en overgangsfase og en sluttfase. At Tyrkia er et tredjeland, avspeiles ved at landet ikke deltar fullt ut i EUs tollunion. Industrivarer er i det vesentlige omfattet, men ikke for eksempel stål. Her er det særavtaler, slik som for ubearbeidede landbruksvarer. Målet er likevel fri bevegelighet for landbruksvarer på lang sikt. Liberaliseringer i slik handel skal skje ved gjensidige lettelser. Tyrkia vil ikke selv rammes av EUs handelspolitiske forsvarstiltak (beskyttelse-, antidumping- og utjevningstiltak), så sant Tyrkia ved nasjonale vedtak lojalt følger opp EUs vedtak.
Utvikling av Tyrkias deltakelse i tollunion har imidlertid gått langsomt. I 1995 ble sluttfasen innledet. Full frihandel for industrivarer er målet, mens for landbruksvarer gjelder særlige regler. Her bør nevnes at Tyrkia søkte EU-medlemskap i 1987. Forhandlinger om tiltredelse ble åpnet i 2005. Utviklingen har imidlertid etter hvert stagnert.
For Norge bare å delta i EUs tollunion er politisk neppe nærliggende. Økonomisk ville det ha fordeler og ulemper. Hva en forhandlet løsning kunne på ut på, kan man ikke vite sikkert på forhånd. Noe kan likevel sies.
Flere spørsmål ville oppstå. De ville blant annet omfatte virkninger for Norges frihandelsavtaler med tredjeland, alene og sammen med de andre EFTA-stater; for det norske medlemskap i EØS, som ville kreve tilpasninger; for Norges EFTA-medlemskap og forholdet til de andre EFTA-stater, som ville påvirkes av begrensningene av norsk handelspolitikk. Også forskjeller mellom Norge og Tyrkia ville spille en rolle: EØS omfatter mer enn handel med industrivarer, og Norge har vid tilgang til EUs indre marked for tjenester, personer og kapital; Norge er mer velstående enn Tyrkia, og måtte være forberedt på krav om motytelser.
Bygget på EUs avtale med Tyrkia, ville en handelspolitisk beskyttelse for industrivarer fra EUs side trolig kunne oppnås, forutsatt at Norge ved egne vedtak følger EUs beskyttelsestiltak. Men viktigere er antakelig at landbruksprodukter neppe kunne holdes utenfor.
Konklusjonen på spørsmålet i overskriften blir derfor nei. Deltakelse i tollunionen ville riktignok knytte Norge nærmere til den ledende handelsblokk i vår verdensdel, og beskytte det meste av vår varehandel med utlandet. Men å delta i EUs tollunion alene ville i stor grad reise kjente komplikasjoner, slik som et EU-medlemskap ville innebære. Men situasjonen er ikke den samme i dag som i 1994, for ikke å si i 1972. Dessuten vil andre sider enn handel og økonomi kunne veie tyngre for fremtiden enn i fortiden. EFTA-staten Storbritannia valgte sin egen vei, men ble i 2020 stående utenfor EFTA og EØS. Alle andre tidligere EFTA-stater er nå EU-medlemmer. Dette blir nok også veien for Norge – når tiden er inne.
Relatert
EUs valutakursordning ERM2
EUs felles valuta bygger på EU-statenes erfaringer og ønsket om en felles fremtid. For å bruke euro som den nasjonale valuta må nye medlemmer oppfylle visse økonomiske krav, blant annet til valutakursstabilitet. EUs valutakursordning (ERM2) er her et virkemiddel, så lenge ikke alle EU-stater bruker euro.
Er norsk jordbrukspolitikk helt spesiell?
Den tunge veien tilbake
Hva britene fikk – og hva de tapte
Island og euroen
Island vil siste lørdag i august avgjøre om medlemskapsforhandlinger med EU skal gjenopptas. Regjeringen har fått utarbeidet en ekspertrapport om økonomiske fordeler og ulemper for Island ved å bruke euro. De økonomiske hensyn er vesentlige, men vil neppe alene være avgjørende.
