Rettsstat

Kan Ullevål sykehus reddes?

BREV nr. 107

Norsk forvaltningsrett har en regel om at feil i saksbehandlingen ikke fører til ugyldighet, hvis det er grunn til å tro at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. EFTA-domstolen fikk spørsmål om regelen kunne brukes i en sak for Oslo tingrett.

Per Christiansen

Publisert: 19. mai 2026

I sak E-17/25, Redd Ullevål Sykehus mot den norske staten gjaldt saksforholdet gyldigheten av to statlige reguleringsplaner og tillatelser til igangsetting av byggeprosjektene. Plandirektivet (2001/42) skal på et overordnet nivå sikre at miljøvirkninger kommer inn i planlegging av ulik arealbruk. Prosjektdirektivet (2011/92) gjelder nærmere vurderinger av konkrete utbyggingsprosjekters ulike virkninger, herunder miljøvirkninger. Etter EU-retten kan nasjonal rett samordne analyser og vurderinger etter de to direktiver. En samordning mellom direktivene er gjort i norsk rett.

Ulike prosjekter for Oslos sykehussituasjon har vært vurdert siden 2009. I 2026 er utbyggingen godt i gang. Den er fortsatt omstridt, som rettssaken viser. Lokalisering av tomtearealer på Gaustad og Aker ble gjort i 2016. Kostnadene ble i 2019 anslått til nær 30 milliarder kroner. Salg av sykehustomten på Ullevål inngår i finansieringsplanen. I 2023 fastsatte departementet reguleringsplaner for Gaustad og Aker. De berørte tomteområder er behandlet etter Prosjektdirektivet, men konsekvensutredning etter Plandirektivet ble ikke gjennomført. Saksøkerne mener feilen gjør at de godkjente reguleringsplaner er ugyldige.

Statens syn er kort sagt at Plandirektivet ikke kommer til anvendelse i saken. Men om det gjør det, så oppfyller saksbehandlingen Plandirektivets krav. Men gjør den ikke det, så er feilen i saksbehandling uten betydning for reguleringsvedtakenes gyldighet.

Oslo tingrett spurte EFTA-domstolen om Plandirektivet kommer til anvendelse i dette tilfelle, og om vilkår for dette; og om forvaltningsvedtak er gyldig hvis tingretten kommer til, ut fra en samlet vurdering av bevisene i saken, og uten å legge bevisbyrden på den private part, at en feil ikke kan ha virket inn på vedtakets innhold etter forvaltningsloven (1967) § 41? Denne rettsregel går ut på at dersom behandlingsmåten i lov eller forskrifter ikke er overholdt, vil vedtaket likevel være gyldig, når det er «grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold».

Kommisjonen hevdet i saken at en nasjonal saksbehandlingsregel ikke måtte gi grunnlag for å omgå EU-reglene, at situasjonen var et unntak, samt at godkjenning i ettertid kunne skje på visse vilkår.

EFTA-domstolen ga veiledning om når Plandirektivet skal anvendes, og at tingretten måtte vurdere sakens bevis ut fra veiledningen. Når det gjaldt forvaltningsloven § 41 kom EFTA-domstolen til at en

«avgjørelse fra en nasjonal domstol om at mangelen på en miljøvurdering i samsvar med reglene i direktiv 2001/42/EF ikke kan ha virket inn på vedtakets innhold, og at vedtaket derfor er gyldig, ville innebære fritak fra anvendelsen av direktiv 2001/42/EF i sin helhet. Anvendelsen av en nasjonal regel som forvaltningsloven § 41 i en situasjon der det ikke er gjennomført en miljøvurdering etter direktiv 2001/42/EF, vil følgelig ikke eliminere konsekvensene av bruddet på EØS-retten» (domsslutningen punkt 2, uthevet her).

Isolert sett kan det se ut til at å bruke § 41 i sammenhengen ville være et brudd på Plandirektivet. En domstol som fastslår at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, kan ikke fjerne konsekvensene av rettsbruddet. Med andre ord: Forvaltningsloven § 41 kan ikke brukes i et slikt tilfelle.

I mangel av EU-regler har medlemsstatene ‘prosessuell autonomi’, slik EFTA-domstolen også viser til. I praksis betyr det at nasjonale prosessregler kan legges til grunn, så sant reglene ikke er «… less favourable than those governing similar domestic actions (principle of equivalence) and, … that they do not render virtually impossible or excessively difficult the exercise of rights conferred by Community law (principle of effectiveness)» (fra EU-domstolens rettspraksis).

Ekvivalens skal sikre likebehandling av et EU-krav med tilsvarende krav i innenlandske situasjoner, mens effektivitet skal sikre at EU-retten får virkning, dersom nasjonal likebehandling ikke ses som effektive nok. Tankegangen er utslag av lojalitetsprinsippet, om at medlemsstatene skal treffe alle allmenne eller særlige tiltak for å sikre at de oppfyller de forpliktelser som følger av EU-retten, og de skal hjelpe EU med å utføre dens oppgaver og skal avstå fra ethvert tiltak som kan sette virkeliggjøringen av EUs mål i fare.

Oppfyller en nasjonal saksbehandlingsregel testen om ekvivalens og effektivitet, er den forenlig med EU-retten. Forvaltningsloven § 41 skiller ikke mellom gjennomførte direktivregler og det som gjelder for tilsvarende innenlandske situasjoner, og den gjør det ikke umulig eller uforholdsmessig vanskelig å gjennomføre EU-regler.

Saksbehandlingsregler skal føre til at forvaltningens vedtak treffes på tilfredsstillende grunnlag. Forvaltningsloven § 41 sikrer forholdsmessighet og bidrar til rettslig forutberegnelighet. Får regelen anvendelse, blir feilen ikke avgjørende. I et demokrati hvor maktfordelingen virker, vil domstolene foreta en saklig vurdering av de bevis som foreligger. Er det grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende for vedtakets innhold, gir feilen ikke grunnlag for å oppheve vedtaket.

I sin veiledning føyde imidlertid EFTA-domstolen til en mulighet for en etterfølgende godkjenning

«…. ved å gjennomføre en miljøvurdering mens en plan pågår eller til og med etter at den er fullført, [som] må være unntaket, men er ikke utelukket under den doble forutsetning at den ikke gir de berørte parter mulighet til å omgå EØS-rettens regler eller til å unnlate å anvende dem, og at en eventuell etterfølgende eller supplerendevurdering som utføres med sikte på etterfølgende godkjenning, ikke bare gjennomføres med hensyn til planens eller programmets fremtidige miljøkonsekvenser, men også må ta hensyn til miljøkonsekvensene siden planen eller programmet ble iverksatt» (domsslutningen punkt 3, uthevet her).

Det finnes relevant EU-rettspraksis om direktivene, for eksempel at de virker side om side, prinsipielt ikke kan erstatte hverandre, men likevel kan ha overlappende vurderinger. EU-domstolen har neppe tatt direkte stilling til en nasjonal regel som den i § 41. Slike vurderinger må som regel skje konkret ut fra saksbehandling, de faktiske forhold og bevisene i den enkelte sak.

EU-retten praktiseres i stor grad av nasjonale domstoler i en arbeidsdeling med EU-domstolen. Svar på en foreleggelse skal være til hjelp for den nasjonale domstol ved tolkningen av EU-retten når domstolen avgjør tvisten. Tolkning vil bero på fakta som fremgår i saken. Å ta stilling til bevis er midlertid opp til den nasjonale domstol, da ingen vanlig bevisføring skjer i EU-domstolen i foreleggelsessaker.

Hvis tingretten konkludere med at Plandirektivet gjelder i saken, og med at vilkårene for at en unntaksvis, etterfølgende godkjenning ikke foreligger, kan tingretten komme i en vanskelig situasjon. Høyesterett har uttalt at tolkningsuttalelser fra EFTA-domstolen skal tillegges stor vekt, og bare kan fravikes ved tungtveiende hensyn.

Forvaltningslovens regel bygger på at en domstol kan vurdere om en feil beviselig ikke kan ha virket bestemmende for et vedtaks innhold. I praksis er dette en regel som gir uttrykk for alminnelig rettstenkning og god prosessøkonomi – og er dertil i pakt med tidens behov for forenkling, økt produktivitet og konkurransekraft i Europa. En lignende regel er videreført i ny forvaltningslov (2025) § 74. Det er ikke gode grunner for at EØS-retten skulle være strengere på dette punkt enn EU-retten.

En mulighet for at siste ord i saken ikke er sagt med en tingrettsdom, er imidlertid til stede. Det kan i så fall bli rettspolitisk interessant å følge den videre utvikling.