Den europeiske påtalemyndighet
BREV nr. 49
EUs påtalemyndighet har ansvar for å etterforske og påtale svik mot EUs budsjettmidler etter EU-retten og nasjonale regler, som må være i samsvar med EU-retten. Virksomheten er et ‘forsterket samarbeid’ etablert i 2020, som nå begynner å gi resultater.
Publisert: 3. desember 2024
Å opprettholde lov og orden er en sentral statsoppgave, og bruk av straff er nært knyttet til verdier, tradisjoner, holdninger og politiske vurderinger. Derfor har strafferetten, som fastsetter rammene for lovlig adferd i samfunnet, i liten grad blitt harmonisert i EU-retten. Men når det gjelder å beskytte EUs finansielle interesser, har manglende EU-rett vært uheldig. Nasjonale regler gir beskyttelse, men den er ujevn og mangelfull. Derfor ble i 2007 en referanse til en en europeisk påtalemyndighet tatt inn i artikkel 86 i Traktaten for Den europeiske unions virkemåte (TEUV). Et vedtak krevde imidlertid enstemmighet i Rådet.
Forordning 2017/1939 etablerte Den europeiske påtalemyndighet (European Public Prosecutor’s Office – EPPO) fra 2020. Siden enstemmighet ikke var mulig, ble forordningen vedtatt ved såkalt styrket samarbeid. Ved manglende enighet mellom EU-statene kan styrket samarbeid besluttes som en «siste utvei» (artikkel 20 i Traktaten om Den europeiske union). Dét betyr at EU-retten og EUs institusjoner kan brukes for formålet. Minst ni EU-stater må delta. EU-lovgivning basert på styrket samarbeid gjelder bare for statene som deltar, men det er åpent for de øvrige EU-stater for senere deltakelse. Fireogtyve EU-stater deltar nå. De tre EU-stater som ikke deltar er Ungarn, Irland og Danmark. De to sistnevnte har reservert seg i EUs justissamarbeid, mens Ungarns regjering ønsker nasjonal kontroll med også påtalespørsmål hvor EPPO har myndighet.
En europeisk hovedanklager, oppnevnt av Rådet og Parlamentet i fellesskap for en ikke-fornybar periode på syv år, er øverste leder av EPPO. Hovedanklageren må ha relevant erfaring, være kvalifisert for de høyeste stillinger i nasjonal påtalemakt eller domstoler i den aktuelle EU-stat og ha en uavhengighet som er hevet over tvil. Den rumenske statsborger Laura Kövesi ble i 2019 utnevnt som europeisk hovedanklager. Hun ledet anti-korrupsjonsarbeidet i Romania i perioden 2013-18 med så gode resultater at regjeringen fjernet henne fra stillingen (sic). Hun kan kanskje derfor ses som særlig kvalifisert …
Et kollegium av europeiske anklagere, én fra hver deltakerstat, utgjør en felles ledelse sammen med hovedanklageren. Kravene til en europeisk anklager er de samme som for hovedanklageren. Kollegiet arbeider med enkeltsaker i faste avdelinger med tre medlemmer. Sakene fordeles mellom de faste avdelinger, som instruerer de delegerte anklagere og sørger for fremdrift i sakene.
De delegerte anklagere arbeider i de enkelte EU-stater. Det er minst to slike anklagere i hver stat, og noen har mange. De delegerte anklagere er oppnevnt av EPPOs kollegium og arbeider for EPPO. Etter EU-retten skal de minst ha den samme myndighet som anklagere har etter nasjonale regler. De arbeider sammen med den nasjonale påtalemyndighet, men handler på vegne av og med EPPOs fullmakter.
EPPO har kompetanse til å forfølge mistanke om svindel mot EUs finansielle interesser (forordning 2017/1371) og om organisert kriminalitet (Rådets rammevedtak 2008/841). Dette omfatter særlig svindel med merverdiavgift (mva), som er blant de straffbare handlinger som har størst økonomiske skadevirkninger for EUs budsjett; underslag av midler fra EUs budsjett, hvor EU-bidrag til medlemsstatenes offentlige anskaffelser er en viktig post; bestikkelser av offentlig ansatte (korrupsjon); hvitvasking av penger; grenseoverskridende organisert kriminalitet, for eksempel smugling av migranter, og handlinger uløselig knyttet til slike straffbare handlinger, for eksempel hjelp til dokumentfalsk.
Modus operandi i de fleste tilfelle er bruk av falske dokumenter, erklæringer og opplysninger; krav om refusjon av fiktive utgifter eller betaling for fiktive tjenester; misbruk av selskapsetableringer med videre. Mye av den økonomiske kriminalitet er organisert, men uten noe skarpt skille mellom denne og tradisjonell vinningskriminalitet, eller sogar voldskriminalitet.
Kommisjonens anti-svindelkontor (OLAF) skal etterforske saker når mistanken retter seg mot ansatte i EU-institusjonene. Slike saker vil involvere de nasjonale myndigheter i institusjonens hjemstat, mens påtalen kan involvere EPPO. Ikke bare OLAF, men også andre EU-organer kan komme over svindel som gjelder EU-midler, for eksempel Kommisjonen, Europol (politisamarbeid), Eurojust (samarbeid mellom påtalemyndigheter og domstoler), Revisjonsretten (EUs ‘riksrevisjon’), Den europeiske investeringsbank og andre.
Når nasjonale myndigheter eller EU-organer kommer over slike lovbrudd i sin virksomhet, skal de melde fra til EPPO. Foretak og privatpersoner kan også sende meldinger, som EPPO vurderer. Sentralt i arbeidet med enkeltsaker står den saksansvarlige delegert anklager i EU-staten som saken hører hjemme eller har sitt tyngdepunkt i. Den av de faste avdelinger i EPPOs kollegium som saken tilhører, vurderer meldingen og avgjør oppfølgning. Saken kan for eksempel overlates til en av de delegerte anklagere i den aktuelle EU-stat, som følger opp overfor de nasjonale myndigheter. EPPO kan imidlertid beslutte å overta saken selv (‘evokasjon’). Er nasjonale tiltak satt i verk, skal disse innstilles. De nasjonale myndigheter skal bistå den delegerte anklager/EPPO i det videre arbeid.
Budsjettmidler som overføres en EU-stat forvaltes og fordeles i stor grad av nasjonale myndigheter etter EU-reglene. Dette kan gjøre budsjettmidlene utrygge for svindel og korrupsjon. Det må også derfor være prinsipielt riktig at etterforskning, påtale og iretteføring i saker om lovbrudd mot EUs finansielle interesser, skjer i samsvar med EU-retten. EU-retten påvirker nasjonal strafferett på et overordnet nivå gjennom prinsippene om ekvivalens og effektivitet. Ekvivalensprinsippet tilsier at EU-statene skal treffe «de samme tiltak mot bedrageri som skader Unionens finansielle interesser, som de treffer mot bedrageri som skader deres egne finansielle interesser» (artikkel 325 TEUV). Effektivitetsprinsippet tilsier at nasjonal strafferett skal «virke avskrekkende og være av en slik art at de gir et effektivt vern» (samme sted).
EU-budsjettets inntekter finansieres for det vesentlige fra statsbudsjettet i hver EU-stat, medregnet en andel av EU-statenes mva-inntekter. Brorparten av EUs utgifter tilbakeføres EU-statene som tilskudd for å fremme EUs mål. Noen EU-stater betaler inn mer til EUs budsjett enn det de får utbetalt i tilskudd. Slike EU-stater blir netto bidragsytere til budsjettet. Ved svindel mot offentlige midler blir offerrollen diffus. Svindel mot ‘eget’ statsbudsjett er i prinsippet alvorlig, men noen kunne kanskje tenke at svindel mot EUs budsjett er mindre alvorlig. Dette kan se annerledes ut for skattebetalere i EU-stater som er netto bidragsytere.
EUs budsjett er et felles anliggende, hvor en gjensidig nytte ligger i solidariteten som EU-samarbeidet representerer. Blir EUs budsjett i for stor grad utsatt for svindel, vil samarbeidets legitimitet svekkes. Slik svindel skader samhørigheten i EU-samarbeidet og svekker tilliten mellom EU-statene. Forholdene har lenge vært erkjent, men uten at EU-statene har villet gi tilstrekkelig myndighet til EU for å gripe inn. EPPO er et svar på dette, men enda er altså ikke alle med.
Ved utgangen av 2023 hadde EPPO nær to tusen saker til behandling. Den potensielle skade for EUs budsjett var anslått til 19 milliarder euro, eller rundt ti prosent av årsbudsjettet (2023). Rundt halvparten av dette beløp er knyttet til mva-svindel. Midlertidige forføyninger for å hindre utbetalinger av EU-midler omfattet beløp på rundt 1,5 milliarder euro. Rundt 140 beslutninger om tiltale ble tatt ut i 2023. Dette var en dobling av antallet fra året før.
EPPO gjør også beslag av ulovlig utbytte ved straffbare handlinger. Tallene viser at i 2023 ble 1,53 milliarder euro beslaglagt. Dette beløp tilsvarte 22 ganger EPPOs budsjett samme år. EPPOs virksomhet gir altså resultater, men det er mye å ta fatt i.
Relatert
EØS-avtalen og valget på Island
EU og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon
EU-statene er parter i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. EU har imidlertid sin egen Pakt om grunnleggende rettigheter. Hvordan kan dette forenes?
Folkeavstemningen om EU i 1994
I disse dager for tredve år siden, holdt Norge sin andre folkeavstemning om norsk medlemskap i EU. Situasjonen i Norge, Europa og verden i 2024 er nokså forskjellig fra den i 1972 og i 1994. Viktige argumenter fra de to tidligere valgkamper vil nok likevel være med i en kommende valgkamp om norsk EU-medlemskap.
Valg på Island kan skape usikkerhet om EØS-avtalen
EU og Saar-området
Saarland er del av europeisk historie, særlig ved konflikt mellom tyske og franske områder. I moderne tid har det vært forsøk på å ‘europeisere’ Saarland. Dette kan ses i sammenheng med utviklingen av EU-samarbeidet.
Island, EU og EØS
Da Finland, Sverige og Østerrike gikk ut av EFTA for å bli EU-medlemmer, ble EFTA-pilaren i EØS svekket. Dette ble likevel godtatt av partene. Dersom Island gjenopptar forhandlinger om EU-medlemskap, vil imidlertid EØS’ fremtid bli usikker.