EUs formannskap
BREV nr. 31
I EUs ministerråd går ledervervet på rundgang. Ungarn inntar presidentskapet i EU for andre halvår 2024. Dette har vakt misnøye, men misnøyen er ikke fulgt opp. Alt i alt kan nok dét være det beste…
Publisert: 25. juni 2024
Ministerrådet (Rådet) er regjeringenes forum i EU-samarbeidet, hvor EU-statenes representanter på ministernivå møtes. Rådet ledes av medlemsstaten som har EU-formannskapet. Formannskapet skifter etter rotasjonen mellom EU-statene hver sjette måned. Det er ikke personlig, for det er EU-staten som har formannskapet. Rådsmøtene forberedes i ulike komiteer og utvalg med representasjon fra EU-statene og Kommisjonen, hvor møteledelsen følger formannskapet. De viktigste forberedelser skjer i komiteen av faste representanter, som er EU-statenes ambassadører til EU. Reelt sett treffer komiteen vedtak i saker som ikke trenger ytterligere politisk behandling og ellers legger den til rette for diskusjon i Rådet.
Rotasjonen var i utgangspunktet alfabetisk, og denne ordning gjaldt i flere tiår. Endringer ble vedtatt i Lisboa-traktaten (2007). Det europeiske råd (stats- eller regjeringssjefene) vedtok gjennomføring fra 2009 av en ordning med grupper av tre EU-stater (en ‘trio’) med ansvar for formannskapet. Gruppene er sammensatt ut fra hensynet til EU-statenes ulikheter og geografi, med sikte på en rimelig balanse mellom store, middelsstore og små EU-stater. Hensikten er å styrke konsistens og kontinuitet i Rådets arbeid.
Gruppene av tre stater har presidentskapet etter tur i 18 måneder. For denne periode utarbeider ‘trioen’ en arbeidsplan. Planen legges frem for Rådet (alminnelige saker), som drøfter og godkjenner den i et åpent møte. Innenfor planen vil hver av de tre stater i seks måneder under eget presidentskap påvirke utførelsen. Til formannskapets oppgaver hører blant annet fastsettelse av dagsorden og møteledelse med sikte på fremdrift. Formannskapet skal som en ‘redelig megler’ bidra til kompromiss mellom EU-statene i vanskelige saker. Formannskapet skal representere Rådet ved kontakt med Parlamentet og Kommisjonen, for eksempel ved forhandlinger om å inngå såkalte interinstitusjonelle avtaler (ett eksempel er avtalen (2013) om budsjettdisiplin, samarbeid og sunn finansforvaltning).
Når Rådet og Parlamentet i den ‘ordinære regelverksprosess’ ikke blir enige om en lovtekst, trer Forlikskomiteen i virksomhet. Der møtes representanter for Rådet og Parlamentet for å nå frem til en omforent tekst. Kommisjonen deltar og kan om nødvendig fremlegge forslag. Komiteens møteledelse er delt mellom rådsformannen og Parlamentets president.
I formannskapets nåværende ‘trio’ avløser for andre halvår 2024 Ungarn Belgia, mens Polen avløser Ungarn fra januar 2025. Den ungarske statssekretær for EU hevder at landet er rede til å påta seg ‘en usedvanlig spennende oppgave’ og minner om at den ungarske regjeringssjef er den eneste av regjeringssjefene i EU som har ledet EUs formannskap tidligere. Under det første ungarske formannskap i 2011, skapte regjeringssjefen forargelse hos nabostater da et ‘historisk kart’ over Habsburgriket ble oppstilt i rådsbygningen i Brussel. Kartet viste Slovakia og områder i Romania, som deler av ungarsk territorium fra tiden før fredsavtalen i Trianon i 1920. Den selvsamme regjeringssjef har i 2024 uttalt at Ungarn, om nødvendig, vil bruke sin vetorett uavhengig av formannskapet. Uttalelsen, som er selvsagt, bør vel best forstås som selvhevdelse.
På grunn av den ungarske regjerings uvilje mot fullt ut å respektere EUs verdier, har det vært misnøye med at Ungarns regjering skulle overta formannskapet i 2024. Parlamentet har vist til at Ungarn representerer en risiko for brudd på EUs verdier om rettsstaten. Ved full enighet blant alle andre EU-stater kan denne sak ende med at Ungarn mister stemmeretten i Rådet. I en resolusjon fra 2023 ga Parlamentet uttrykk for at Ungarn ikke burde ha formannskapet i 2024. Parlamentet fulgte dette opp i en ny resolusjon i april 2024 og pekte blant annet på at formannskapet har en viktige rolle for å sikre arbeidet med EUs lovgivning samt at Ungarn ‘ikke med troverdighet’ kan fylle rollen. Parlamentet beklaget at ‘Rådet ennå ikke hadde funnet en løsning’ som kunne hindre at Ungarn ledet Rådets møter blant annet om demokrati, rettsstat og beskyttelse av EUs midler. Parlamentet sa seg rede til å medvirke til en løsning.
Det europeiske råd har myndighet til å treffe vedtak (ved kvalifisert flertall) om å endre rekkefølgen for formannskapet. Det kan nok være tvilsomt om begrunnelsen for et slikt vedtak om formannskapet ville være tilstrekkelig ved en rettslig prøvning. En endring av rekkefølgen kunne dessuten ha som virkning at statsministeren og hans parti ble styrket på hjemmebane.
Betydningen av formannskapet er i dag relativt sett mindre enn før endringene i 2007. Etter Roma-traktaten (1957) var det bare Rådet som kunne vedta lovgivning (forordninger og direktiver). Med færre medlemmer av Rådet hadde rotasjonen større betydning fordi statene oftere hadde formannskapet i seks måneder. Rådet er fortsatt sentralt lovgivningsorgan, men utøver nå funksjonen som hovedregel sammen med Parlamentet. Lovgivningens omfang har dessuten økt, noe som gjør fremdrift i Rådets arbeid viktig.
Det europeiske råd (stats- eller regjeringssjefene) ble organisert i 1970-årene for å gi politisk retning til utvikling i samarbeidet. Ledelsen av Det europeiske råd falt tidligere sammen med Rådets formannskap. Flere medlemsstater økte imidlertid behovet for politisk styring, med flere rådsmøter og mer samordning. Ved Lisboa-traktaten ble det bestemt at Det europeiske råd skal ha en fast president, valgt av Det europeiske råd blant dets tidligere medlemmer. Mandatperioden er to og et halvt år, med mulighet for gjenvalg én gang. Ordningen ble gjennomført fra 2009 og samordnet med valgperioden for Parlamentet. Formannskapet i Rådet (utenrikssaker) er etter traktatreglene lagt til EUs høyrepresentant for utenrikssaker. Høyrepresentanten skal i kraft av sitt embete være en av Kommisjonens visepresidenter.
Disse endringer i rådsstrukturen betyr at mange kontroversielle og viktige saker av overordnet art – og splittende utenrikssaker – avgjøres uavhengig av Rådets formannskap. Møteledelsen i komiteer og utvalg som forbereder rådsmøter i slike saker, skjer på vegne av presidenten i Det europeiske råd og høyrepresentanten i utenrikssaker.
Under EU-formannskapets ledelse har Rådet (alminnelige saker) ansvar for å fastsette Rådets ulike sammensetninger (som skjer etter saksområder), samt å forberede Det europeiske råds møter og sikre oppfølging av beslutninger, sammen med dette råds president og Kommisjonen.
Formannskapet gir EU-statens politiske ledelse og administrasjon en representativ og praktisk rolle i rådsarbeidet. Ordinære rådsmøter finner sted i Brussel og Luxemburg, men for eksempel en del forberedende møter kan finne sted i EU-staten. EU-statene kan bruke sitt formannskap i Rådet til å presentere sitt land og fremme sitt renommé ved en velfungerende ledelse til nytte for rådsarbeidet og den felles interesse.
Formannskapet kan være arbeidskrevende for den nasjonale forvaltning, særlig for mindre EU-stater. I praksis vil samarbeid innen en ‘formannskapstrio’, og særlig det forhold at formannskapet vil stå i nær kontakt med Rådets sekretariat, være til hjelp. Dette stabiliserer rådsarbeidet for det enkelte formannskap og bidrar til å fremme rådsarbeidet. Hensynet til tempo i gjennomføringen av lovsaker begrenser formannskapets mulighet til å forfølge ‘egne preferanser’ i strid med flertallsønsker.
I andre halvår 2024 skal det nye parlament etableres og en ny kommisjon utpekes. Den politiske oppmerksomhet om dette bidrar nok i praksis også til å begrense Ungarns handlefrihet, og alvorlige hendelser eller avvik virker ikke sannsynlig. Den ungarske regjeringssjef vil nok søke oppmerksomhet, og noen krumspring kan være påregnelig. Men hvis dette drives for langt, vil den ungarske regjering mer avsløre sin isolasjon i EU enn sin selvstendighet.
Og snart er det januar 2025 …
Relatert
Folkeavstemningen om EU i 1994
I disse dager for tredve år siden, holdt Norge sin andre folkeavstemning om norsk medlemskap i EU. Situasjonen i Norge, Europa og verden i 2024 er nokså forskjellig fra den i 1972 og i 1994. Viktige argumenter fra de to tidligere valgkamper vil nok likevel være med i en kommende valgkamp om norsk EU-medlemskap.
Valg på Island kan skape usikkerhet om EØS-avtalen
EU og Saar-området
Saarland er del av europeisk historie, særlig ved konflikt mellom tyske og franske områder. I moderne tid har det vært forsøk på å ‘europeisere’ Saarland. Dette kan ses i sammenheng med utviklingen av EU-samarbeidet.
Island, EU og EØS
Da Finland, Sverige og Østerrike gikk ut av EFTA for å bli EU-medlemmer, ble EFTA-pilaren i EØS svekket. Dette ble likevel godtatt av partene. Dersom Island gjenopptar forhandlinger om EU-medlemskap, vil imidlertid EØS’ fremtid bli usikker.
Ungarsk suverenitetsvern
Ungarn har vedtatt et lovvern av den nasjonale suverenitet. Loven er imidlertid uklar, og gir muligheter for vilkårlighet og tiltak mot politiske motstandere. Kommisjonen mener loven krenker EU-retten.
