San Marino. Bildet er tatt av sebastiano iervolino fra Pixabay.

Europeiske småstater og EU

BREV nr. 21
Småstater er en del av Europas historie, men de får sjelden mye oppmerksomhet. De må imidlertid ha et forhold til sine nabostater og dermed til EU. Noe annet ville være vanskelig for dem.

Per Christiansen

Publisert: 16. april 2024

Småstatene Andorra, San Marino, Monaco og Liechtenstein er resultater av særegne geografiske, historiske, politiske og økonomiske forhold. Disse småstater er i nyere tid anerkjent som egne stater i folkerettssamfunnet. De har tradisjonelt inngått avtaler med nabostater, men etter hvert også med EU, og de er medlemmer av internasjonale organisasjoner som for eksempel De forente nasjoner og Europarådet. Småstatenes styresett er i varierende grad forankret i middelalderen, men med noen moderne tilpasninger. – Den hellige stol (Vatikanstaten) anses å ha folkerettslig handleevne og har inngått internasjonale avtaler blant andre med Italia og EU. Jeg vil likevel se bort fra Vatikanstaten i det følgende, fordi den har en helt spesifikk historie med oppmerksomheten på Den katolske kirkes religiøse oppdrag.

Fra Andorra. Bildet er tatt av Carmen Carbonell fra Pixabay.

Andorra er størst av småstatene i areal og folketall med 468 km² og rundt 80.000 innbyggere; Liechtenstein er nest størst med 169 km² og rundt 39.000 innbyggere; så San Marino med 61 km² og rundt 34.000 innbyggere; mens Monaco er minst med to km² og rundt 36.000 innbyggere. Til sammenligning kan for eksempel nevnes av Porsgrunn kommune har et landareal på 161 km² og en befolkning på rundt 37.000 innbyggere. Småstatenes særegenheter rettferdiggjør egne ordninger i forhold til nabostatene.

Småstatenes økonomier er preget av turisme, finanstjenester, kasinovirksomhet, landbruk, numismatikk, filateli og i noen tilfelle industriproduksjon. Alle småstatene har grense til EU-stater: Andorra til Spania og Frankrike, Monaco til Frankrike og San Marino til Italia. Liechtenstein har grense til Østerrike, men er nærmere knyttet til nabo- og EFTA-staten Sveits..

EU har over tid inngått flere avtaler med småstatene.

I sitt handelssamkvem har småstatene lenge hatt tosidige avtaler med sine nabostater. EU-statene gjennomførte tollunionen fra 1968. Siden 1990 er Andorra en del av EUs tollunion, med unntak for landbruksvarer. San Marino har en avtale om tollunion og samarbeid fra 1991. Monaco tar del i EUs tollunion ved tilknytninger til Frankrike. Med variasjoner er disse småstater en del av EUs tollunion i praksis.

På valutaområdet har fra mellomkrigstiden noen av småstatene hatt avtaler om bruk av nabostatens valuta. De eksisterende avtaler forble uendret da den felles valuta ble innført i 1999. For å videreføre de eksisterende valutaforhold inngikk EU fra 2002 valutaavtaler med to av småstatene. Avtalene med Monaco og San Marino ble revidert i 2012. Andorra, som til da hadde godtatt euro som betalingsmiddel i praksis, fikk en valutaavtale i 2011. Fellestrekk ved avtalene er blant annet at euro skal ha status som tvungent betalingsmiddel på småstatenes territorier; at euro kan benyttes som offisiell valuta; at småstatene selv kan utstede euromynt i et begrenset årlig omfang; at myntene, som andre euro-mynter, har en ’nasjonal side’; at volumet av utstedelse legges til italiensk og fransk myntutstedelse (for Andorra spansk og fransk hver med 50 prosent); og at småstatene ikke uten samtykke fra EU skal utstede pengesedler og andre pengesurrogater eller mynt, ut over det fastsatte omfang.

Småstatene har også ønsket å gi regler om beskatning av spareinntekter for å utvikle egen finansvirksomhet. Andorra og San Marino har derfor inngått avtaler med EU for å sikre gjennomsiktighet og en rettferdig beskatning, særlig ved utveksling av opplysninger mellom nasjonale skattemyndigheter. Også avtaler mellom en eller noen av småstatene og enkelte EU-stater på særlige saksområder er inngått. Andorra, Monaco og San Marino deltar ikke formelt i Schengen-samarbeidet, men deres statsborgere er likevel i praksis omfattet av reisefriheten.

Småstatene ønsker nærmere samarbeid med EU. Kommisjonen utarbeidet en rapport i 2012 hvor sektorvise avtaler, generelle assosieringsavtaler, EØS-medlemskap eller EU-medlemskap ble nevnt som alternativer. EU-medlemskap ble avvist i rapporten. Kommisjonen viste til at EUs institusjoner ikke var bygget for å omfatte så små stater. Sektoravtaler var en tungvint måte for EU å utvide samarbeidet på. At småstatene sluttet seg til EØS-avtalen møtte motforestillinger –ikke minst fra norsk side.

Monaco. Bildet er tatt av Julius Silver fra Pixabay.

Rådet besluttet deretter i 2014 å ta opp forhandlinger med småstatene om assosieringsavtaler. I 2023 ble det oppnådd politisk enighet mellom Andorra og San Marino om dette. Når det gjelder Monaco ble forhandlingene brutt. Partene kunne ikke enes om hvordan Monaco kunne beskyttes mot stor innvandring og heller ikke om regulering av finanstilsyn i Monaco.

Assosieringsavtalene er nå til forfatningsmessig behandling hos avtalepartene. Avtalene vil knytte Andorra og San Marino til EUs indre marked først og fremst. Deres markedsdeltakelse skal bygge på en tilknytning med like konkurransevilkår og respekt for de samme regler. Småstatenes geografi, størrelse og relativt små befolkninger har likevel gjort enkelte unntak og lange overgangsordninger nødvendig. Særordninger for innvandring skal være avtalt (se nedenfor om Liechtenstein). Finanstjenester er omfattet, men markedsadgangen vil skje gradvis og forutsetter at nasjonale regler svarer til EU-retten. EU-reglene om kamp mot hvitvasking skal få anvendelse og Det europeiske finanstilsyn skal ha en sentral rolle i overvåkningen. Avtalene gir mulighet for utvidet samarbeid på områder av felles interesse, slik som forskning og utvikling, utdanning, sosialpolitikk, miljø, forbrukerbeskyttelse, kultur og regionalt samarbeid.

Et institusjonelt rammeverk for assosieringsavtalene forutsetter at EU-retten som anvendes i de to småstater skal bygge på EU-domstolens rettspraksis, og denne domstol skal ha siste ord i rettstvister om tolkning og bruk av avtalene.

Fra Kommisjonens side er avtalene karakterisert som ‘EØS pluss’. Med dette siktes det til at assosieringsavtalene gir Andorra og San Marino tilgang til det indre marked i et lignende omfang som EFTA-statene i EØS. Men i motsetning til EFTA-statene har disse tredjeland avtaler om deltakelse i EUs tollunion og om bruk av euro.

Liechtenstein. Bildet er tatt av Leonhard Niederwimmer fra Pixabay.

Etter avtaler fra 1920-årene bruker Liechtenstein sveitsiske franc som valuta og er i en tollunion med Sveits. Liechtenstein er integrert i mange andre avtaler med Sveits. EØS-avtalen er en assosieringsavtale for EUs markedssamarbeid. Utenfor EØS faller blant annet EUs landbrukspolitikk, tollunion og valutasamarbeid. Noen særregler gjelder for Liechtensteins deltakelse i EØS. Av særlig betydning er at Liechtenstein kan begrense den frie bevegelighet for personer i årlige kvoter, på grunn av en liten befolkning. Ordningen revurderes hvert femte år og den er videreført flere ganger. I likhet med Sveits er Liechtenstein tilsluttet Schengen-samarbeidet.

Det kan nok diskuteres hvilken småstat som er mest integrert med EU. Uansett dette må de europeiske småstater forholde seg til nabostater og til EU. Assosieringsavtaler for Andorra og San Marino vil knytte dem enda nærmere til EU. Monaco har et nært tosidig forhold til Frankrike. I EØS er Liechtenstein en formelt likeverdig part med Island og Norge overfor EU, men er samtidig integrert i Sveits.

Hvor mye av deres særpreg som kan beholdes i et Europa i endring er et åpent spørsmål. Selv om EUs motto er ‘forent i mangfold’, så må mangfoldet også respektere EUs verdigrunnlag. Småstatenes politiske særpreg er kanskje en kilde til nasjonal stolthet, men må i en viss grad tilpasses utviklingen av demokrati med allmenn stemmerett og maktfordeling. Blant de fire småstater fikk for eksempel kvinner stemmerett først i San Marino i 1959 og sist i Liechtenstein i 1984. Også for at småstatenes befolkninger skal kunne delta i den økonomiske utvikling, kan det være nødvendig med enkelte interne forandringer for å sikre integrasjon med EU-statene.

Publisert: 12. august 2024