Om nasjonalt handlingsrom i EØS
BREV nr. 14
Det er et handlingsrom i EØS for nasjonale tiltak. Å finne grensen på forhånd kan være vrient, og det kan være risikofylt å overtre den.
Publisert: 27. februar 2024
I regjeringens politiske grunnlag («Hurdalsplattformen», 2021) avtalte Arbeiderpartiet og Senterpartiet blant annet at «EØS-avtalen skal ligge til grunn for Norges forhold til Europa». Samtidig skal handlingsrommet i avtalen «utredes og brukes aktivt, og det skal jobbes målrettet for å forsvare norske interesser overfor EU». Det kan være rimelig å lese disse utsagn slik, at det å fremme norske interesser i Europa må skje uten at EØS-avtalen trues. I så fall bør dette være et vesentlig hensyn ved bruken av det nasjonale handlingsrom.
Regjeringen vil også utrede handlingsrommet i EØS-avtalen. Flere rapporter er lagt frem. Særlig bør nevnes et utvalg som skal vurdere erfaringene med EØS-avtalen. En utredning er ventet i april 2024. Slike utredninger kan være til hjelp ved vurderingene av handlingsrom. Er det et handlingsrom står norske myndigheter fritt etter EØS-retten til å treffe vedtak. Et vedtak vil derimot være i strid med EØS-retten, dersom det ikke er noe handlingsrom. Dette er først og fremst en rettslig vurdering.
Handlingsrommet i EØS kan undersøkes på litt ulike måter. Én måte kan være den følgende.
(i) Det må først forutsettes at EØS-retten gjelder for situasjonen. Hvis det ikke er tilfelle, vil norske myndigheter stå fritt etter EØS-avtalen. Avtalen gjelder som den lyder til enhver tid.
Å endre EØS-avtalen, samt å tilføye relevant EU-lovgivning i avtalens vedlegg, krever imidlertid enighet mellom avtalepartene. Hvis for eksempel Norge reserverer seg mot at nye EU-rettsregler gjøres til en del av EØS-avtalen, vil denne EU-lovgivning ikke bli en del av EØS-retten. Dette er også en rettslig vurdering, men med innslag av politikk og diplomati.
(ii) EFTA-domstolen tolker EØS-retten autoritativt for EFTA-statene, men en tolkningsuttalelse er rådgivende. Når en norsk domstol finner det nødvendig å be om en tolkning av en EØS-regel i en sak den skal avgjøre, kan den rette spørsmål til EFTA-domstolen. Høyesterett har sagt at norske domstoler skal gjøre en selvstendig vurdering av EFTA-domstolens uttalelse, men også at det må svært tungtveiende grunner til før domstolen kan se bort fra en slik tolkningsuttalelse.
Det ligger i sakens natur at det å reservere seg mot ny EU-lovgivning og det å sette EFTA-domstolens EØS-tolkning til side, er lite brukbart som handlingsrom for norske myndigheter, selv om slike tilfelle kan tenkes. En norsk reservasjon kan føre til mottiltak fra EU-siden. En norsk domstol som setter en tolkningsuttalelse til side, kan pådra Norge et traktatbrudd. Begge deler kan etter forholdene av EU-siden ses som en svekkelse av rettsenheten og dermed en motarbeidelse av EØS.
(iii) EØS-retten skal gjennomføres i Norge ved norske vedtak, normalt ved lov eller forskrift. En EU-forordning som blir EØS-rett skal gjennomføres som sådan, det vil si nøyaktig etter ordlyden. Ved gjennomføring av et direktiv er dets mål forpliktende for myndighetene, men måten som målet søkes nådd på kan tilpasses norsk rett. Dette kan gi et større eller mindre legitimt handlingsrom, men også rom for fusk.
Mener EFTAs overvåkningsorgan (ESA) at norske myndigheter ved gjennomføringen ikke godt nok har sikret at et direktivs mål oppnås, kan et traktatbruddssøksmål følge. Gir EFTA-domstolen ESA medhold, skal Norge etter EØS-avtalen innrette seg etter dommen. Skjer ikke dette innen rimelig tid, kan en forsinkelse være et nytt traktatbrudd. Oppstår feil ved gjennomføring av EØS-retten til skade for en privat part, kan staten bli erstatningsansvarlig.
(iv) EØS-retten kan tillate handlingsrom ved samordning eller harmonisering (lovtilnærming). Når EØS-retten kun samordner hvilken EØS-stats rett som skal gjelde for et forhold (lovvalgsretten), vil norske myndigheter kunne fastsette materielle regler på saksområdet. I tilfelle av for eksempel såkalt minimumsharmonisering setter EØS-retten en minstenorm for en felles regulering. Hver medlemstat får da en mulighet til å velge et høyere beskyttelsesnivå. Det vil i slike tilfelle vanligvis være klart hva norske myndighetene selv kan bestemme.
(v) EØS-rettsreglene gir mulighet for ulike tolkninger, som direkte kan påvirke handlingsrommet. Blant mye annet skyldes denne mulighet upresis lovgivning, noe det er mer av i EU på grunn av måten EU-lovgivning blir til på. Det kan da oppstå et dilemma dersom en omstridt tolkning av en EØS-regel gir større handlingsrom for norske myndigheter enn en annen tolkning gjør. Skal tolkningen som gir størst handlingsrom likevel benyttes?
Når EØS-retten selv klargjør at handlingsrom foreligger, vil det gjennomgående være lettere for norske myndigheter bruke handlingsrommet. Men situasjonen er i mange tilfelle at EØS-reglene gir rom for flere tolkninger. I praksis er nok dette den situasjon som er mest utsatt for konflikt, altså at norske myndigheter mener handlingsrommet er større enn det en privat part eller ESA måtte mene.
Det er dette farvann norske myndigheter i praksis må navigere når handlingsrommet skal vurderes.
Myndighetenes vurderinger bør være i samsvar med lojalitetsprinsippet i EØS-avtalen. Det går ut på at avtalepartene skal treffe tiltak som er egnet til å oppfylle forpliktelsene etter avtalen og de skal avholde seg fra tiltak som kan sette virkeliggjøringen av avtalen i fare. Bruk av handlingsrom må derfor ta tilstrekkelig hensyn til dette.
I praksis er det å ha handlingsrom vanligvis ikke så betydningsfullt. Ny EØS-lovgivning vil ofte være ønskelig eller ukontroversiell. Den kan gjelde harmonisering av tekniske, økonomiske, administrative rettsreguleringer på områder av det indre marked som har liten allmenn interesse. Det vil nok da være lite nødvendig å undersøke handlingsrommet nøye.
Når viktige norske interesser er berørt av nye EØS-regler, vil Norge i mange tilfelle ha felles interesser med EU-stater om regelutformingen. Vinner disse EU-stater frem i EUs lovgivningsprosess, kommer spørsmålet om norsk handlingsrom heller ikke på spissen. Taper de, må derimot slaget anses tapt ikke bare for dem, men også for Norge. Det ville være vanskelig, for ikke å si umulig, å få aksept for en reservasjon i EØS som flere EU-stater ønsket i EU, men ikke oppnådde.
Uttalelsen i EØS-avtalens fortale om at EU- og EFTA-statenes «forbindelser … har sitt grunnlag i nærhet, tradisjonelle felles verdier og europeisk identitet» kan forklare at motstridende interesser ikke har noen dominerende plass i Norges forhold til EU og EU-statene.
I tilfelle hvor sterke norske interesser skulle komme i strid med sterke felles interesser i EU, eller med sterke nasjonale interesser i noen få EU-stater – eller eventuelt bare én EU-stat, kan det bli vanskeligere og viktigere å avklare tvilsspørsmål om grensen for et norsk handlingsrom. Dette vil gjelde i et lite antall saker.
Handlingsrommet må vurderes etter EØS-rettens traktatregler og generelle rettsprinsipper, lovgivning, forvaltningspraksis og ikke minst rettspraksis. Vurderinger må bygge på forsvarlige tolkninger av rettskildene. Er norske fagmyndigheter omforente i vurderingene, kanskje etter kontakt med fagmyndigheter i andre EØS-stater, kan dette etter forholdene gi tilfredsstillende avklaring. Er det derimot uenighet i en norsk fagmyndighet, eller også mellom flere fagmyndigheter, kan det være grunn til varsomhet. Hvordan norske myndigheters strategi da bør være, vil måtte bero på de konkrete omstendigheter i saken. Blant de momenter som bør vurderes er prosessrisiko; økonomiske og politiske konsekvenser av å ta feil; art, styrke og omfang av faglig uenighet; hensynet til EØS-avtalen og andre avtaleparter; omfanget av ressursbruk og muligheter for bedre å avklare tvil.
EØS-avtalen har selv ordninger for rettslig avklaring. Tvisteløsning vil typisk avklare uenighet om handlingsrom, men vil være generelt uegnet som del av vanlig saksbehandling. Om tvisteløsning i noen tilfelle kan være en del av saksbehandlingen for å klargjøre handlingsrom, må bero på den enkelte sak. Når det gjelder statsstøtte som formelt er notifisert og avgjort av ESA, eventuelt etter justeringer av støtteordningen, vil fremgangsmåten for praktiske formål avklare handlingsrommet. EFTA-domstolen kan komme til at en godkjent støtteordning er ulovlig, men terskelen for dette er høy. – En EFTA-stat kan også uformelt ta spørsmålet om handlingsrom opp med ESA. Synspunkter fra ESA vil kunne underbygge norske vurderinger av handlingsrommet. ESA vil nok imidlertid være varsom med å gi konkret veiledning i tvilsomme saker. Verdien av uformelle kontakter kan da bli liten.
Nasjonalt handlingsrom kan altså ikke alltid avklares på forhånd med rimelig sikkerhet. Når EØS-avtalen ses i den nasjonale interesse, må myndighetenes vurderinger av handlingsrommet gjøres i god tro. At myndighetenes standpunkt bestrides, fratar imidlertid i seg selv ikke myndighetenes gode tro. Om sakens karakter tillater det, kan det være grunn til å få uenighet endelig avklart ved EFTA-domstolen. Da kan alle parter få mulighet til å legge saken bak seg …
Relatert
Folkeavstemningen om EU i 1994
I disse dager for tredve år siden, holdt Norge sin andre folkeavstemning om norsk medlemskap i EU. Situasjonen i Norge, Europa og verden i 2024 er nokså forskjellig fra den i 1972 og i 1994. Viktige argumenter fra de to tidligere valgkamper vil nok likevel være med i en kommende valgkamp om norsk EU-medlemskap.
Valg på Island kan skape usikkerhet om EØS-avtalen
EU og Saar-området
Saarland er del av europeisk historie, særlig ved konflikt mellom tyske og franske områder. I moderne tid har det vært forsøk på å ‘europeisere’ Saarland. Dette kan ses i sammenheng med utviklingen av EU-samarbeidet.
Island, EU og EØS
Da Finland, Sverige og Østerrike gikk ut av EFTA for å bli EU-medlemmer, ble EFTA-pilaren i EØS svekket. Dette ble likevel godtatt av partene. Dersom Island gjenopptar forhandlinger om EU-medlemskap, vil imidlertid EØS’ fremtid bli usikker.
Ungarsk suverenitetsvern
Ungarn har vedtatt et lovvern av den nasjonale suverenitet. Loven er imidlertid uklar, og gir muligheter for vilkårlighet og tiltak mot politiske motstandere. Kommisjonen mener loven krenker EU-retten.
