Solberg-regjeringen har blitt edru

Kritikken mot regjeringens «uansvarlig høye pengebruk» bærer preg av å komme på autopilot. Haakon Riekeles i Minerva.

Publisert: 11. oktober 2018

Solberg-regjeringen har vært kjent for å bruke mye penger. Særlig Minervas Jan Arild Snoens utsagn om at «regjeringen bruker penger som fulle høyrefolk» har festet seg. Dette inntrykket var lenge velfortjent.

Når regjeringen nå legger frem statsbudsjettet for 2019, det femte i rekken fra Siv Jensen, er det på tide å revurdere det inntrykket.

Ikke bare er budsjettet for 2019 nøkternt, anslagene på oljepengebruken i inneværende år settes betydelig ned.

Likevel kritiseres regjeringen også i år for en uansvarlig høy pengebruk. Den kritikken bærer preg av å komme på autopilot.

Tre faser i regjeringens økonomiske politikk

Regjeringens budsjettpolitikk kan grovt sett deles inn i tre faser: en tidlig uansvarlig fase, en fase preget av oljekrisen, og nå en nøktern fase.

Regjeringen fikk en verst tenkelig start, sett fra perspektivet til de som vil ha økonomisk ansvarlighet. På slutten av året gjennomføres noe som kalles nysalderingen, som er en oppdatering av statsbudsjettets utgifter og inntekter. Vanligvis er det en ren teknisk øvelse uten nye prioriteringer, men høsten 2013 kunne ikke den nye regjeringen og dens støttepartier dy seg. Utgiftene ble økt allerede da for året 2013, men de borgerlige lovet at det skulle være siste gang nysalderingen ble brukt på den måten. Det løftet har regjeringen og støttepartiene holdt.

Til gjengjeld var de ordinære budsjettene svært rause. I 2014-budsjettet økte oljepengebruken med nesten 25 milliarder kroner, mens økningen i 2015-budsjettet var på 23 milliarder kroner.

I Norge måler vi hvor ekspansivt et statsbudsjett er basert på økningen i hvor stort underskuddet på statsbudsjettet ville vært uten oljepenger, målt som andel av BNP (mer presist, endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for fastlands-Norge).

Det kalles for impulsen, og er et viktigere mål på budsjettpolitikken på kort sikt, enn om man er under eller over handlingsregelens 3 prosent.

I 2014 og 2015 var impulsen på 0,7 og 0,6 prosent av BNP. Det er omtrent det dobbelte av snittet siden handlingsregelen ble innført. I motsetning til det man kan få inntrykk av fra opposisjonen, var ikke det kun fordi man kuttet i skattene. Offentlig sektors andel av fastlands-BNP økte også, til nesten 60 %, det høyeste i OECD.

Høsten 2014 begynte det dramatiske fallet i oljeprisen som ville prege norsk økonomi de neste årene. Det var også starten på fase to i regjeringens økonomiske politikk, med klassisk keynesiansk motkonjunkturpolitikk.

Grunnen til at statsbudsjettet for 2015 ikke kan regnes som del av denne fasen, er at det budsjettet ble laget av regjeringen sommeren 2014, før noen visste at oljeprisen ville falle. At et svært ekspansivt budsjett i 2015 skulle vise seg å være helt på sin plass, var derfor kun flaks, ikke et resultat av god økonomisk styring.

Da Siv Jensen la frem statsbudsjettet for 2016, derimot, kunne hun med god samvittighet øke pengebruken for å motvirke tilbakegangen i norsk økonomi og den økende arbeidsledigheten. Budsjettimpulsen ble nok en gang på svært høye 0,7 prosent av BNP.

I 2017 la hun frem et budsjett der impulsen skulle være på 0,4 prosent, som er et moderat ekspansivt budsjett, men når konjunkturene bedrer seg fører det gjerne også til at budsjettbalansen blir bedre. Sluttresultatet for 2017 ble en budsjettimpuls på 0,2 prosent.

Fjoråret brakte oss dermed inn i den tredje fasen i Solberg-regjeringens økonomiske politikk. I statsbudsjettet ble det beregnet at utgiftsveksten tilsvarte en budsjettimpuls på 0,1 prosent. Det i seg selv er lavt, bare to ganger siden 2002 har den foreslåtte økningen i oljepengebruken vært lavere.

Men årets Nasjonalbudsjett viser at Finansdepartementet overvurderte hvor ekspansivt budsjettet for 2018 er. Impulsen er nå nedjustert til minus 0,1 prosent, det vil si at i år går oljepengebruken som andel av BNP ned. Og det er ikke direkte forårsaket av at BNP har blitt større, ettersom impulsen ser på trend-BNP og det strukturelle underskuddet, det vil si at man prøver å korrigere for om veksten er høyere enn vanlig og utgiftene til arbeidsledighetstrygd er lavere.

Målt som andel av oljefondet, er også oljepengebruken lav i år: 2,6 prosent. Det er godt under handlingsregelens 3 prosent, og det nest laveste siden regelen ble innført i 2001. Kun 2007 brukte man en mindre andel av fondet.

Budsjettet for 2019 viderefører den ansvarlige linjen fra i år, med et nøytralt budsjett (dvs. en impuls på 0 % av BNP), og en oljepengebruk på 2,7 prosent av fondet. Hvis regjeringens budsjett blir vedtatt og prognosene til Finansdepartementet er riktige, betyr det at oljepengebruken som andel av BNP i 2019 knapt vil være høyere enn den var i 2016. Det er lenge siden sist vi har hatt en så lang periode med stabil oljepengebruk.

Men selv om de siste årene har vært preget av ansvarlighet, er ikke det nok til at Solberg-regjeringen sett under ett kommer spesielt godt ut. Den gjennomsnittlige prosentvise veksten i oljepengebruken under Erna Solberg har vært på nesten nøyaktig samme nivå som i perioden fra 2001 til 2019 sett som helhet.

Dagens ansvarlighet veier med andre ord kun opp for tidligere års uansvarlighet. Siden perioden med stor tilførsel av nye oljeinntekter til oljefondet mer eller mindre er forbi, burde veksten i oljepengebruken vært lavere under denne regjeringen.

Kritikk på autopilot

På tross av at budsjettet ikke er spesielt ekspansivt, har mange også i år kritisert oljepengebruken. Det bærer preg av at man har vendt seg til å kritisere regjeringen for høy pengebruk, og gjentar den på autopilot.

Mange viser til at man bruker mer oljepenger målt i rene kroner. Ettersom oljefondet fortsatt vokser ved at det tilføres nye oljeinntekter, er det da et naturlig resultat av det finanspolitiske rammeverket vi har med handlingsregelen at det gradvis brukes mer penger. Ingen i den politiske debatten har fremmet et alternativt rammeverk der veksten i oljefondet ikke skal gi mulighet for å bruke mer penger.

Siv Jensen har den tvilsomme æren av å være den første finansministeren som har lagt frem et statsbudsjett der det trekkes mer penger ut av oljefondet, enn det tilføres nye oljeinntekter. Det i seg selv er ikke et tegn på uansvarlighet, det var noe som ville skje før eller senere uansett, og var i stor grad forårsaket av at lavere oljepris ga lavere oljeinntekter til staten.

Likevel var det mange som gjorde et poeng av det fra 2015 og utover. De som var opptatt av det da, er ikke nå like opptatt av at situasjonen har snudd, og at det både i 2018 og 2019 vil bli tilført mer penger til oljefondet enn det trekkes ut. Nok en gang er det oljeprisen som er hovedårsaken.

En mer sofistikert kritikk, som både DN fremfører på lederplass, og som Øystein Kløvstad Langberg skriver om i Aftenposten, består i at Finansdepartementet spår høy vekst til neste år, og at det er en fare for et stort fall i oljefondets verdi dersom det blir dårligere tider på verdens børser. Begge deler tilsier at man bør være forsiktig med oljepengebruken.

Det er sant at Finansdepartementet spår en på vekst 2,7 prosent, som er høyere enn spådommene fra bl.a. Norges Bank og SSB. Det i seg selv skal ikke gjøre det lettere for regjeringen å ha et nøytralt budsjett, fordi når man måler om budsjettet er ekspansivt eller ikke prøver man å ta hensyn til om man er i en høykonjunktur (det er derfor man bruker det strukturelle underskuddet som mål).

Justeringen for den økonomiske syklusen er langt fra perfekt, men tendensen har som oftest vært at man i perioder med høy vekst overvurderer heller enn undervurderer hvor ekspansiv budsjettene er. Det kan derfor godt hende man om ett år legger frem tall som viser at årets budsjett reelt sett har vært restriktivt.

Høye vekstanslag kan også brukes som begrunnelse for et stramt budsjett hvis det er behov for å kjøle ned økonomien og man vil unngå for store renteøkninger. Det er få tegn i Norge til at økonomien er overopphetet. Renten er fortsatt svært lav, og det kan uansett være sunt om den settes noe opp, blant annet for å redusere gjeldsveksten og for å ha mer å gå på av rentekutt i en fremtidig krise. Regjeringens budsjett er uansett helt i tråd med Norges Banks prognoser, som tilsier at budsjettet i seg selv ikke vil endre rentebanen.

Statens finanser er svært utsatt dersom verdens børser faller, fordi det kan gi en kraftig reduksjon i oljefondets verdi. Det amerikanske aksjemarkedet er svært høyt priset og er i den lengste sammenhengende oppgangen noensinne. Den risikoen er derfor høyst reell i 2019. At man bør ta hensyn til det ved å bruke mindre en realavkastningen fra oljefondet er noe jeg har skrevet omtidligere, sammen med min kollega Steinar Juel.

Men et samlet Storting har stilt seg bak en handlingsregel der man ikke direkte tar hensyn til den risikoen, så det ville vært overraskende hvis Siv Jensen la avgjørende vekt på det i sine statsbudsjett.

I tillegg er oljepengebruken på 2,7 prosent av oljefondets verdi, som er flere titalls milliarder kroner lavere enn handlingsregelen åpner for. Selv med en risiko for børskrakk er det ikke åpenbart at oljepengebruken trenger å være enda lavere enn det.

Artikkelen er publisert i Minerva onsdag 10. oktober 2018.

Publisert: 7. juni 2023