Velferdsstaten

Hvordan får vi kvasi-markeder til å fungere?

Vi kan slippe til private velferdsaktører i større grad enn i dag, og det kan være til gunst både for velferdstaten og individene som bor i den, skriver Anne Siri Koksrud Bekkelund i Tidsskrift for velferdsforskning.

Anne Siri Koksrud Bekkelund

Publisert: 15. mars 2018

Denne artikkelen er publisert av Tidsskrift for velferdsforskning under lisensen Creative Commons Navngivelse Ikke- kommersiell 4.0 Internasjonal (CC BY-NC 4.0). Referanse (RIS): Bekkelund, Anne Siri Koksrud (2018) Hvordan får vi kvasi-markeder til å fungere? Tidsskrift for velferdsforskning, 21 (01) mars, 77—79.

De nordiske velferdsstatene er i endring, slik de alltid har vært.

Historisk har bevegelsen i stor grad vært i retning av at stat og kommune tar et stadig større ansvar for en stadig større del av omsorgsoppgavene i livet. De har overtatt oppgaver og makt både fra familien, fra de veldedige organisasjonene og fra markedet.

Det nye, siden en gang på 1990-tallet, er at bevegelsen til dels også har gått andre veien, ved at ulike ikke-offentlige aktører har blitt sluppet til på flere områder igjen.

Valgfrihetsrefomene i Sverige er kanskje det aller klareste eksempelet. I Norge har volumet på tjenester som har blitt overført til private vært langt mindre, det har handlet om noen få prosent av sykehjems- og hjemmehjelptjenestene. På barnehagefeltet har det riktignok blitt sluppet til mange private aktører, men det har i stor grad vært i tillegg til, og ikke i stedet for, de kommunale barnehagene som var der fra før.

Men det går fremdeles begge veier i Norge. For tjenester der man tidligere har sluppet til private aktører, som hjemmehjelp og sykehjem, er det nå flere kommuner som kvitter seg med private (spesielt ikke-ideelle) aktører. Dette skjer både i Oslo, Bergen og Tromsø.

Det samme kan også bli tilfellet i Sverige – der diskuteres nå innføringen av et tak på fortjeneste. Dersom «vinsttaket» som er foreslått av Reepalu-utvalget blir innført, vil svært mange, kanskje de fleste, kommersielle aktørene måtte legge inn årene. Ikke fordi de tjener så mye penger, marginene i bransjen er typisk moderate, men fordi regelen tar utgangspunkt i avkastning på bokført operativ kapital. Dette er ikke nødvendigvis noe godt mål på hvor mye som faktisk er investert i en virksomhet, og kan føre til at begrensningene for en rekke selskap blir svært strenge. Ifølge beregninger fra PwC, vil 80 % av foretakene få en begrensning på under to prosent driftsmargin, noe som er meget lavt for selskap som tar økonomisk risiko. Mange vil få krav til null overskudd, fordi bokført operativ kapital er lik null.

Rammevilkår i velferdstjenestene er altså i stadig endring, og endringene kan komme brått.

Nettopp derfor er det interessant å diskutere hvordan vi kan sørge for best mulige, og mest mulig effektive, velferdstjenester, innenfor rammene av vår moderne velferdsstat – der vi er helt enige om at staten har et viktig ansvar både for å finansiere tjenestene, og sørge for at de generelt holder høy kvalitet.

Det er nettopp det boka Promoting Active Citizenship. Markets and Choice in Scandinavian Welfare legger opp til. For min egen del har dette vært svært etterlengtet: En grundig debatt om styrkene og svakhetene til alle tre sektorene (ideell, kommersiell og statlig), hvordan de utfyller hverandre, og viktigst: Hvilke forutsetninger som må oppfylles for at inkluderingen av private aktører – både ideelle og ikke-ideelle – skal gi det man ønsker: Mangfold, kvalitet og reell selvbestemmelse. Jeg er spesielt glad for å se at noen drøfter nettopp flere av forutsetningene for velfungerende konkurranse som jeg har forsøkt å peke på flere ganger selv. Ett eksempel er at det må være tilstrekkelig kapasitet for at brukervalg skal fungere godt. Et annet er at for strenge forhåndsbegrensninger på hvem som skal få prøve seg, eller for detaljerte krav til innholdet, kan virke mot sin hensikt. Boken viser tydelig noe jeg er helt enig i: At man må se på de enkelte tjenestenes særpreg for å kunne si noe fornuftig om når, hvorvidt og hvordan konkurranseeksponering kan fungere.

Så til en diskusjon jeg synes er interessant å ta videre, og kanskje som en utfordring til redaktørene: Denne boka trekker opp et klart skille mellom kommersielle («forprofit»), ideelle («nonprofit») og offentlige aktører. Men hva med de som ikke er rendyrket ideelle, men heller ikke rendyrket kommersielle? Det finnes en rekke, små aktører i dag som baserer seg på å gå med overskudd og tjene penger, men som ikke har det som hovedmål. De såkalte sosiale entreprenørene måler sin suksess på flere kriterier, såkalt dobbel bunnlinje. De har dessuten vist seg som svært verdifulle bidragsytere for å løse utfordringer i velferdsstaten på helt nye og av og til overraskende smarte måter. Hvordan passer de inn i modellene? Påvirker de, eller bør de påvirke, politikken som føres? Eller ikke?

Jeg mener at ideelle aktører har en egenverdi, og spiller en viktig rolle i velferdssektoren, en oppfatning som også kommer frem i boka. Men når vi skal se på hvordan vi kan skape mer rom for de ideelle, mener jeg det er et feilspor å starte med egne konkurranser reservert kun for ideelle aktører, slik vi diskuterer i disse dager. Det er kvalitet for sluttbrukerne som må være det avgjørende i all konkurranseeksponering. Hvis brukerne ikke velger de ideelle i tilfeller der det er fritt brukervalg, eller de ideelle ikke vinner frem i konkurransen der det er myndighetene som bestemmer, så må man spørre seg hvorfor. Noen ganger kan det være fordi konkurransen ikke sørger for at de beste vinner frem. Hvis det er det som er tilfellet, må man finne de spesifikke årsakene, og så må man gjøre det man kan for å jevne ut spillebrettet. Årsakene til at de ideelle taper terreng i forhold til de kommersielle kan for eksempel knytte seg til finansieringsordninger som gir stor usikkerhet, slik tilfellet kan være for barnehager, eller det kan handle om for stor vektlegging av pris og for liten vektlegging av kvalitet eller egenart, slik tilfellet kan være for sykehjem.

Denne boka har solide og interessante sammenligninger mellom land, mellom tjenester og mellom sektorer. Men hva betyr det for utviklingen av en sektor, i et land, over tid, at det kommer inn flere aktører? Ta for eksempel kommuner som innfører kvalitetssystemer for å følge med på hva de private aktørene driver med – begynner de også å bruke kvalitetssystemene på seg selv, og hever dette standarden og det systematiske kvalitetsarbeidet i tjenestene? Eller – hva gjør det med de offentlige skolene at de får konkurranse fra de private? En svensk studie fra 2015, av Anders Böhlmark og Mikael Lindahl (Böhlmark og Lindahl 2015), fant signifikant positive effekter av konkurranse i skole, men forbedringene skyldes ikke bedre resultater i de private skolene – men i de offentlige.

Det finnes gode argumenter både for og mot konkurranseutsetting. På begge sider finnes det rent ideologiske og mer resultatorienterte argumenter. Selv blir jeg veldig glad hver gang noen kommer med gode bidrag til en ryddig og konstruktiv debatt.

Så har jeg tro på at vi i større grad enn i dag kan slippe til private velferdsaktører, og at det kan være til gunst både for velferdsstaten og individene som bor i den. Men vi er selvsagt nødt til å være svært nøye med hvordan vi gjør det, nettopp for å få flere av fordelene og færre av ulempene som konkurranse kan medføre. I den debatten gir denne boka og de mange forskningsarbeidene svært nyttige innspill.

Litteratur

Böhlmark, A. og M. Lindahl (2015) Independent schools and longrun educational outcomes: Evidence from Sweden’s largescale voucher reform, Economica, 82(327) juli, 508–551.

Publisert: 15. august 2022