Nasjonalbudsjettet 2018: Større nedside enn oppside
Mye tyder på at både når det gjelder SPUs størrelse og bidrag til statsbudsjettet, handlingsrommet fremover, og håndteringen av utfordringene i Perspektivmeldingen er nedsiden betydelig større enn oppsiden. Det virker det ikke som den økonomiske politikken fullt ut har tatt høyde for, skriver Haakon Riekeles.
Publisert: 24. januar 2018
Årets Nasjonalbudsjett bærer preg av en overgang fra én økonomisk tidsepoke til en annen. De siste 15 årene har vært preget av et voksende oljefond og innfasing av oljepenger i statsbudsjettet. I årets Nasjonalbudsjett er det tydelig at denne tiden er over. Samtidig har en ny tid med vesentlig større utfordringer ikke meldt seg helt ennå. Mye tyder på at både når det gjelder SPUs størrelse og bidrag til statsbudsjettet, handlingsrommet fremover, og håndteringen av utfordringene i Perspektivmeldingen er nedsiden betydelig større enn oppsiden. Det virker det ikke som den økonomiske politikken fullt ut har tatt høyde for.
I 2002, året etter at handlingsregelen ble vedtatt, var det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i statsbudsjettet på 2,6 prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge (Nasjonalbudsjettet 2017, side 169). Over de neste 15 årene økte underskuddet gradvis, med enkelte små fall på veien, til 7,7 prosent i 2017, en økning i løpende kroner fra 33,1 mrd. kroner til 219,6 mrd. kroner. Få endringer har hatt større innvirkning på norsk politikk og samfunn i denne perioden enn denne muligheten til å øke statens omfang år for år, uten å måtte finansiere det med økte skatter.
I Nasjonalbudsjettet 2018 er det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge tilnærmet uendret i forhold til 2017. Budsjettimpulsen (endringen i det samme underskuddet) er riktignok oppgitt å være 0,1 prosentpoeng, men tallet er rundet opp fra 0,07, og avrundet til ett desimal er det totale underskuddet fortsatt på 7,7 prosent. Det er i og for seg ikke unikt for 2018 at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ikke foreslås økt fra året før. I 2011 for eksempel innebar forslaget til statsbudsjett en budsjettimpuls på -0,1 (det faktiske resultatet ble en impuls på -0,6 prosentpoeng). Det som er nytt er at Nasjonalbudsjettet varsler at dette ikke vil øke videre senere. Nasjonalbudsjettet sier tydelig at man antar at en oljepengebruk i tråd med handlingsregelen (som nå betyr tre prosent av SPU) innebærer et strukturelt, oljekorrigert underskudd på rundt 8 prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge, fra nå til 2030. Etter 2030 vil oljepengebruken som andel av BNP falle sakte. Det fallet kommer av at de løpende oljeinntektene som tilføres fondet blir stadig mindre, at handlingsregelen da sørger for at realverdien av fondet holdes omtrent konstant, mens BNP (forhåpentligvis) forsetter å vokse. Det er et tankekors at handlingsregelen er innrettet slik at oljepengebruken som andel av BNP vil begynne å falle samtidig som eldrebølgen virkelig slår inn. Utover det kan man tenke at vi har stilt oss usedvanlig godt til når vi i et drøyt tiår kan ha stabilt høy oljepengebruk. Det er imidlertid noen skjær i sjøen fremover.
USIKKERHET OM STØRRELSEN PÅ SPU FREMOVER
Den første av disse er hvordan SPU vil utvikle seg fremover. Prognosene viser en flat utvikling målt som andel av BNP, men det er usannsynlig at virkeligheten blir akkurat sånn. En av hensiktene bak oljefondet er å skjerme statens utgifter fra de til tider kraftige svingningene i oljeprisen. Når fondet nå utgjør over 2,6 ganger Fastlands-BNP, og rundt hver sjette krone som brukes på statsbudsjettet finansieres derfra, er vi i stedet blitt sårbare for svingninger i fondets verdi. Det er et luksusproblem å måtte bekymre seg for hva som skjer med vår store formue, men luksusproblemer er også problemer. Mork-utvalget drøftet denne problemstillingen grundig i sin rapport (NOU 2016:20). Årets nasjonalbudsjett inneholder også et avsnitt som heter «Svingninger i Statens pensjonsfond utland». Det advares om at en endring på 25 prosent i fondets verdi vil bety en innstramming på 60 mrd. kroner dersom man slavisk skal holde seg til 3 prosent av fondet i oljepengebruk. Det bør være et varsko til alle som har med finanspolitikken å gjøre. Det presiseres at det er nødvendig med en fleksibel praktisering av målet om 3 prosent, noe handlingsregelen også tydelig sier. Det er likevel vanskelig å komme unna at et slikt fall i SPUs verdi kan bety at man vil tære betydelig på fondets realverdi, i hvert fall hvis verdifallet ikke er en «svingning»[1] som raskt retter seg opp. Alternativet til å tære på fondet er en raskere innstramming av finanspolitikken, med de utfordringene det gir politisk og realøkonomisk i Norge. Nasjonalbudsjettet advarer mot å la svingninger i fondet bli en kilde til ustabilitet i norsk økonomi, som kan tyde på at makroøkonomisk stabilitet vil bli prioritert høyt. Spørsmålet er om det er optimalt å utnytte handlingsregelen fullt ut når markedsverdien på fondet er svært høy.
Hvor stor er så sannsynligheten for en stor verdiendring? Nasjonalbudsjettet illustrerer usikkerheten om uttaksprosenten fremover ved hjelp av «stokastiske simuleringer basert på historiske svingninger i finansmarkedene» (Nasjonalbudsjettet, 2018 side 56). Det gir to ganske symmetriske vifter som markerer 50 og 90 prosent intervaller for uttaksprosenten som er mulig i 2019. En mindre sofistikert, men kanskje mer informativ måte å illustrere usikkerheten på er å se på priser i valuta og finansmarkeder i dag og sammenligne de med historiske priser. Det er i hovedsak to størrelser som på kort sikt kan forårsake større svingninger i fondets verdi og dermed hvor mye oljepenger som kan brukes. Det ene er kronekursen, siden fondet er plassert i utenlandsk valuta, mens oljepengene brukes i kroner. En svak krone gjør fondet større målt i kroner, mens et sterk krone gjør det mindre. Den andre er internasjonale aksjekurser. Litt over 65 prosent av fondet er investert i aksjer. Verdien av aksjene er betydelig mer volatil enn verdien av de øvrige investeringsobjektene. Jeg vil gå gjennom kronekursen og aksjekurser etter tur, både for å si noe om størrelsen på eventuelle «svingninger» som kan finne sted, og hvilken retning det er mest sannsynlig at verdiendringen tar. Endringer i oljeprisen påvirker også størrelsen på SPU, ved at oljeinntektene som tilføres fondet blir høyere eller lavere. Denne effekten er imidlertid mindre viktig på kort sikt for fondets verdi ettersom den årlige tilførselen kun utgjør rundt 2 prosent av fondets verdi. På litt lengre sikt kan endringer i oljeprisen ha en merkbar betydning for fondets finansieringsbidrag. Ifølge Nasjonalbudsjettet vil en varig økning eller reduksjon i oljeprisen på 100 kroner i forhold til den prisen som er lagt til grunn i fremskrivningene gi en økning eller reduksjon i hvor mye oljepenger man kan bruke på 2 mrd. kroner per år. Som vi vil se er det en vesentlig mindre endring i fondets finansieringsbidrag enn man kan få av selv forholdsvis små endringer i kronekurs eller aksjekurser.
Nasjonalbudsjettet redegjør ikke for hvilke valutakurser som legges til grunn for fremskrivningene på mellomlang sikt. For mine beregninger har jeg for enkelthetens skyld lagt til grunn at valutakursen som forventes fremover er om lag lik snittet for 2016, og tatt utgangspunkt i den importveide kronekursen.[2] Den indeksen er ikke nøyaktig lik valutakurven til SPUs investeringer, men avviket har liten betydning for illustrasjonen under.[3] Snittet for den importveide kursindeksen (I44) var i 2016 på 105 (Norges Bank 2017). Snittet siden 2000, beregnet ut ifra månedlige snitt, er på litt under 95. Kronen er med andre ord fortsatt svak i historisk sammenheng, til tross for at den har styrket seg siden bunnivåene i 2014 og 2015. Dersom kronekursen var lik det historiske snittet siden 2000, ville det betydd at verdien på SPU ville vært knapt 7100 mrd. kroner mot om lag 7900 mrd. kroner som er Nasjonalbudsjettet anslag ved starten av 2018. Et slikt fall i fondets verdi ville betydd at 3-prosentbanen ville gitt 24 mrd. kroner mindre til disposisjon i statsbudsjettet. En innvending mot å ta utgangspunkt i gjennomsnittskursen siden 2000, er at oljeprisfallet har svekket Norges konkurranseevne, noe som tilsier at vi vil ha svakere kronekurs fremover. På tross av det er det en naturlig antagelse at når kronekursen avviker mye fra et historiske snitt, så er over litt tid endringer i retning av det historiske snittet mer sannsynlig enn endringer andre veien. Det tilsier at risikoen for SPUs verdi fra endringer i kronekursen er størst på nedsiden. Uansett kan ikke en antagelse om en kronekurs på det historiske snittet regnes som urealistisk. Det er også mulig å se for seg betydelig større styrkinger av kronekursen enn det.
Figur 1 er en kopi av figur 3.1B i Nasjonalbudsjettet, med tall på det strukturelle oljekorrigerte underskuddet siden 2000 og 3-prosentbanen i Nasjonalbudsjettet som prosentandel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Jeg har lagt til forskjellige alternative 3-prosentbaner for ulike endringer i SPUs verdi. Den illustrerer betydningen av en endring i kronekursen for handlingsrommet fremover. Den viser også betydningen av forskjellige endringer i aksjekurser.
Figur 1: Strukturelt, oljekorrigert underskudd og ulike baner for fremtidig finansieringsbidrag fra SPU, i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge. Kilde Finansdepartementet, Norges Bank og Shiller.
Akkurat som for kronekursen, er det relevant å vurdere om aksjekursene ligger over eller under det historiske snittet. Et vanlig mål på om aksjer er dyre eller billige er Price/Earnings (P/E), det vil si aksjeverdien delt på selskapets resultat. Med Shiller P/E ser man på snittet av resultatet over 10 år.[4] Denne målestokken for om aksjer er dyre eller ikke ble utviklet på bakgrunn av forskning som viste at et langsiktig glidende snitt av tidligere inntjening, justert for inflasjon, kunne bidra til å spå nåverdien av fremtidig utbytteinntekter, også når man tok hensyn til nåværende aksjepris (Campbell og Shiller 1988). Rober Shiller fikk i 2013 Nobelprisen i økonomi på bakgrunn av dette og andre arbeider med prising av verdipapirer og andre formuesobjekter.
For S&P 500 indeksen[5] har gjennomsnittlig Shiller P/E siden 1881 vært på 16,8, med en median på 16,1 (Shiller 2017). Snittet siden år 2000 er på 25,6. I skrivende stund er Shiller P/E for S&P 500 på 31,2.
Det viser at aksjer er svært dyre for tiden, målt i forhold til den langsiktige, underliggende inntjeningen i selskapene. Ekstremt lave renter kan delvis forklare at aksjer prises høyt i forhold til selskapers inntjening, og det er mer sannsynlig at rentene kommer opp over litt tid enn ytterligere ned. Det er et faremoment for SPUs verdi at prisingen nå er så høy. Hva vil det så bety for SPU dersom aksjeprisene gikk tilbake til sin historisk prising? Det kommer selvfølgelig an på hvor bred nedgangen i aksjekurser er. Jeg vil først konsentrere meg om amerikanske aksjer, siden det er der jeg har tall for historiske priser, og siden de utgjør en stor andel av SPUs investeringer. Amerikanske aksjer utgjør 23,87 prosent av fondets totale investeringer.[6]
Nasjonalbudsjettet forklarer ikke hvilke aksjekurser man har lagt til grunn i anslaget for SPUs størrelse ved årsskiftet. Anslaget er at SPU antas å være på 7898,5 mrd. kroner ved starten av 2018. Det er lavere enn verdien SPU har i skrivende stund, 8203 mrd. kroner, ifølge NBIMs hjemmesider. Det blir derfor feil å ta utgangspunkt i en Shiller P/E på det høye nivået som sees akkurat nå. Jeg har derfor tatt utgangspunkt i snittet hittil i 2017, som gir en Shiller P/E på 29,6. Hvis aksjekursene i USA faller til et nivå som tilsvarer gjennomsnittlig Shiller P/E fra 2000 til i dag vil det bety at 3-prosentbanen blir 7,7 mrd. kroner lavere. Det er en betydelig sum i budsjettsammenheng, men er likevel ikke mer enn at det vil bety at den oljepengebruken som årets statsbudsjett legger opp til blir på 3 prosent og ikke 2,9 prosent av fondets verdi. Dersom aksjekursene i USA derimot faller til en Shiller P/E på det historiske snittet på 16,8, tilsvarer det en oljepengebruk som er 24 mrd. kroner lavere enn dagens 3-prosentbane, og dagens oljepengebruk blir på 3,2 prosent av fondets verdi.
At aksjekursene faller kraftig i USA, uten tilsvarende endringer i aksjeverdier i resten av verden, er lite sannsynlig. Det er heller ikke bare amerikanske aksjer som er høyt priset for tiden, også børser i flere europeiske og asiatiske land er nær historiske toppnoteringer. På grunn av mangel på gode, åpent tilgjengelige tidsserier av Shiller P/E for andre markeder har jeg ikke kunnet gjenta regnestykket over for hele SPUs investeringsunivers. En forenkling kan være å anta at hele aksjeporteføljen faller i verdi likt det jeg har beskrevet for de amerikanske aksjekursene. Hvis fallet i globale aksjekurser tilsvarer fallet fra dagens Shiller P/E til snittet siden 2000 (for amerikanske aksjer), så innebærer det at 3-prosentbanen faller med 43 mrd. kroner, og neste års oljepengebruk vil tilsvare 3,6 prosent av fondets verdi. Dersom fallet er fra dagens Shiller P/E til det historiske snittet, tilsvarer det et fall på 83 mrd. kroner. Da vil årets oljepengebruk tilsvare 4,5 prosent av fondets verdi.
Det er mange innvendinger som kan reises mot regnestykkene over. Det kan godt hende de maler et for mørkt bilde av hva som kan skje med verdien av SPU fremover. Et kraftig fall i aksjekurser kan for eksempel forventes å føre til at NOK svekkes, fordi markedsaktører blir mer skeptiske til norsk økonomi, noe som vil dempe effekten. En sterk krone er mest sannsynlig i en situasjon der oljeprisen er høy, som gjør at oljeinntektene inn til fondet også blir høye, og i en situasjon der norsk økonomi går godt, som betyr høyere skatteinntekter og gjør det enklere å håndtere et lavere finansieringsbidrag fra fondet. For å få en komplett forståelse av risikoen må man undersøke korrelasjonene mellom kronekurs, aksjekurser internasjonalt, oljepris og aktivitetsnivået i norsk økonomi. Det er det ikke plass til her. Det er uansett verdt å merke seg at fallene som er beskrevet kun er fra dagens nivå til forskjellige historiske gjennomsnittsnivåer. Det kan ikke avfeies som urealistisk, og hvis et slikt fall finner sted kan man ikke uten videre anta at kursene igjen vil øke over det historiske snittet. Det er selvfølgelig umulig å utelukke aksjeverdsettelser eller kronekurser som er godt under de historiske snittene. Jeg har heller ikke gått inn på risikoen for et fall i verdien på obligasjonene, som også er svært høyt priset grunnet lav rente. Det som mangler i Nasjonalbudsjettet er en drøfting av hvilken retning det er mest sannsynlig at eventuelle verdiendringer av SPU vil ta. Min gjennomgang tyder på at nedsiderisikoen for tiden er vesentlig større enn oppsiderisikoen.
Hvordan skal så det håndteres? En løsning er en større avstand til 3-prosentbanen i et normalår, så et uventet fall i SPUs verdi ikke gjør at man kommer langt over 3 prosent og risikerer å tære på fondet. Det har Steinar Juel og undertegnede tatt til orde for i et notat utgitt av Civita tidligere i år. Det er også konklusjonen i Kjelsrud (2017), som ser på hvordan det finanspolitiske handlingsrommet påvirkes av endringer i oljeprisen og internasjonale aksjekurser. Nasjonalbudsjettets anslag for realveksten i økonomien er at den vil være på 2,5 prosent, som er over anslaget for trendveksten på 2,1 prosent. Det tilsier også en større avstand til 3-prosentbanen enn årets budsjett legger opp til. En annen måte å håndtere det på er å ha tilleggsregler for hvordan man håndterer store svingninger i fondets verdi, særlig med sikte på å dempe økningen i oljepengebruken når oljefondet vokser uvanlig raskt. En mer systematisk løsning er å ha en tilleggsregel som tar hensyn til om investeringene i fondet er høyt priset eller ikke. Det kan for eksempel ta utgangspunkt i Shiller PE for aksjeinvesteringene, eller man kan sette oljepengebruken som en andel av de faktiske renteinntektene og utbyttebetalingene, siden disse er mer stabile enn verdien på de underliggende investeringsobjektene. Siden løpende rente- og utbytteinntekter kun utgjør en del av den totale realavkastningen på sikt, er det naturlig at en slik regel legger opp til at oljepengebruken er høyere enn disse inntektene. Det kan likevel gi et mer solid ankerfeste enn å knytte oljepengebruken til volatile aksjekurser.
HANDLINGSROMMET DE NESTE ÅRENE
Utover størrelsen på SPU fremover er det andre bekymringsfulle trekk i Nasjonalbudsjettet. Årets Nasjonalbudsjett har, i likhet med fjorårets, en informativ tabell som oppsummerer handlingsrommet i budsjettet de nærmeste årene (Tabell 3.6 på side 52 av Nasjonalbudsjettet 2018 og side 48 av Nasjonalbudsjettet 2017). Også Nasjonalbudsjettet for 2016 hadde de samme tallene, men ikke i tabellform. Den mest tydelig trenden over disse årene er at anslaget for underliggende skattevekst har falt, fra 18 mrd. kroner i 2016, til 16,3 milliarder kroner i 2017, til 15 milliarder kroner i 2018. Et slikt fall er svært problematisk for statsfinansene på sikt. Nasjonalbudsjettet forklarer det med at «avgiftssystemet har vært brukt for å gjøre det mer attraktivt å velge miljøvennlige kjøretøy». Det illustrerer at en miljøpolitikk basert på subsidier og avgiftsfordeler fort blir svært dyr for staten, og forklarer hvorfor regjeringen ser behovet for å innføre engangsavgift på de tyngste el-bilene (den såkalte Tesla-avgiften). Samtidig har Norge et krevende utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor som skal nås i 2030, og av den delen av det utslippsmålet som skal tas i Norge, må en stor del komme fra transportsektoren. Det dilemmaet kan selvfølgelig løses ved at man øker avgiftene på utslipp fra transportsektoren. At de avgiftene allerede er godt over tiltakskostnader internasjonalt og kvoteprisen i det europeiske kvotemarkedet illustrer at fordelingen av utslippskutt mellom kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor er langt fra optimal, men det er det lite norske politikere kan gjøre noe med. Forbruket av drivstoff er lite priselastisk, særlig på kort sikt, og avgiftene må derfor settes høyt hvis de skal få utslippene ned. Det er selvfølgelig svært lite populært, og forklarer hvorfor politikere foretrekker å bruke engangsavgiften og fritak fra merverdiavgift som virkemiddel. Hvis det nå ikke lenger er mulig å opprettholde null merverdiavgift og engangsavgift for elbiler, betyr det at engangsavgiften for fossilbiler må øke også så den relative prisfordelen til lavutslippsbiler opprettholdes.
Nasjonalbudsjettet har en lengre omtale av usikkerhet i finanspolitikken og revisjoner i anslag for strukturell budsjettbalanse (side 54). Påminnelsen om at mange land måtte revidere sine anslag om strukturell budsjettbalanse kraftig ned etter finanskrisen er på sin plass. I motsetning til for eksempel Irland og Spania i 2007 har Norge i 2017 en solid banksektor. Men i likhet med disse landene har boligprisene de siste årene stått for en stor andel av investeringene, og husholdningene har høy gjeld. Et større fall i boligprisene og boliginvesteringene kan gi ubehagelige overraskelser også i Norge. Da kan de strukturelle skatteinntektene vise seg å være lavere enn man har trodd, oljepengebruken høyere, og handlingsrommet kan være borte.
UTFORDRINGER PÅ LANG SIKT
Avslutningsvis vil jeg se på hvordan Nasjonalbudsjettet håndterer de finanspolitiske utfordringene som finnes på lang sikt. Perspektivmeldingen som kom våren 2017 ga en tydelig beskrivelse av de langsiktige finansieringsutfordringene den norske stat står overfor i møte med en aldrende befolkning (Meld. St. 29 2016-2017). Basisforløpet viste et inndekningsbehov i offentlige finanser på 1,7 prosent av BNP for Fastlands-Norge per tiår fra 2030 til 2060. Med dagens størrelse på økonomien tilsvarer det om lag 50 mrd. kroner per tiår, eller 5 mrd. kroner per år. Basisforløpet forutsetter om lag uendret standard på velferdstjenester. Dersom man i stedet antar en 1 prosent årlig økning i ressursinnsatsen per bruker innenfor helse og omsorg, øker inndekningsbehovet til 3,3 prosent av BNP for Fastlands-Norge. Det tilsvarer et årlig inndekningsbehov på om lag 9,7 mrd. kroner i året.
Det står i kontrast til det positive handlingsrom som er beskrevet for de nærmeste årene. Det er, som nevnt, på 4 mrd. kroner per år de neste årene, som i stor grad finansieres av en årlig økning i oljepengebruken på 3 mrd. kroner. Det er i utgangspunktet noe merkelig at vi planlegger å bruke mer oljepenger hvert år fremover, i en tid da de økte utgiftene fra en aldrende befolkning fortsatt finansieres fullt ut av den årlige underliggende skatteveksten, når vi samtidig vet at situasjonen vil være en helt annen om et drøyt tiår. Det er imidlertid ikke noe nytt at det finanspolitiske rammeverket legger opp til en udekket regning på lang sikt. I stortingsmeldingen fra 2001 der handlingsregelen ble foreslått (St.meld. nr. 29, 2000-2001), ble det redegjort for at generasjonsregnskapet var i balanse med Referansealternativet, som innebar ingen økt innfasing av oljepenger (og ingen tiltak for effektivisering av offentlige budsjetter). Når datidens regjering og Storting valgte å gå for et alternativ der realavkastningen av SPU ble brukt fortløpende, brakte det generasjonsregnskapet ut av balanse. Behovet for reformer som retter det opp igjen var også noe som ble vektlagt tydelig i meldingen og innstillingen fra Stortinget. Dette behovet ble delvis møtt ved hjelp av Pensjonsreformen, men som gjentatte Perspektivmeldinger har vist er det fortsatt et udekket finansieringsbehov på lang sikt.
Det som har endret seg er at «lang sikt» har rykket nærmere. Det udekkede finansieringsbehovet materialiserer seg om et drøyt tiår. Hvis det skal være forsvarlig å holde seg på den banen for oljepengebruk som skisseres trengs det ytterligere reformer nå.
Vårens perspektivmelding er et godt verktøy i så måte. Meldingen skiller seg fra tidligere perspektivmeldinger ved at den beskriver klare «Handlingsalternativer for høy velferd og bærekraftige statsfinanser». Ettersom regjeringen har fått gjenvalg, har den også mulighet til å følge opp sin egen perspektivmelding, noe som ikke alltid er tilfellet. Man kunne dermed håpe at Nasjonalbudsjettet inneholdt en grundig gjennomgang av hvordan handlingsalternativene som er beskrevet følges opp, og om tiltakene som gjennomføres er i rute for å fylle det udekkede finansieringsbehovet som rykker stadig nærmere. En slik samlet omtale finner man ikke i Nasjonalbudsjettet 2018. Flere av handlingsalternativene følges likevel delvis opp i forslaget til statsbudsjett. Alternativene som er beskrevet i perspektivmeldingen er arbeidsalternativer, effektiviseringsalternativet, medfinansieringsalternativet og skattealternativet. Jeg skal gå gjennom disse etter tur.
Arbeidsalternativet består i å øke arbeidsinnsatsen i Norge. Det kan gjøres på mange måter. Normalarbeidstiden kan økes, sykefraværet kan reduseres, innslaget av deltidsstillinger, særlig blant kvinner, kan reduseres, og personer som er utenfor arbeidsstyrken kan tas inn og sysselsettes. Som perspektivmeldingen beskriver må antall timeverk per innbygger øke med 13 prosent fra i dag til 2060 dersom arbeidsalternativet alene skal dekke inndekningsbehovet. Det fremstår som lite realistisk, i en tid der demografiske endringer tilsier lavere gjennomsnittlig arbeidsinnsats, der vi vil ha en velstandsøkning som sannsynligvis delvis vil bli tatt ut i økt fritid, og der nye teknologi og høyere krav til produktivitet kan redusere etterspørselen etter en del arbeidstakere, særlig de med lav kompetanse. Likevel er arbeidsalternativet sannsynligvis en nødvendig bestanddel av en politikk som møter utfordringene på lang sikt.
Tiltak for å øke arbeidsinnsatsen er fyldig omtalt i Nasjonalbudsjettet i underkapittelet om sysselsettings- og inntektspolitikken. Nå er det en boks om regjeringens tiltak for å øke tilbudet av arbeidskraft (Nasjonalbudsjettet 2018, side 79). Denne ser imidlertid kun på tiltak som tidligere er foreslått, og nevner ikke nye tiltak i 2018-budsjettet. To eksempler på slike tiltak i 2018-budsjettet er fjerning av skatteklasse II, som vil gjøre det mer lønnsomt for gifte hvor en har lav inntekt at begge arbeider, og endringer i opptjeningsregelverket for dagpenger. Å fremheve disse til dels kontroversielle tiltakene eksplisitt som en del av strategien for å møte langsiktige inndekningsbehov kunne økt sannsynligheten for at de blir vedtatt.
En annen ting som mangler er anslag på effekten av de tidligere vedtatte forslagene og forslagene som foreslås i årets budsjett. Hvilken effekt endringer i regelverk vil ha på arbeidstilbudet er naturlig nok svært vanskelig å anslå med noe særlig presisjon. Jeg tror likevel det vil være nyttig også med svært omtrentlige anslag hvor det tas store forbehold. Det vil i det minste illustrere hvilken størrelsesorden det er snakk om. Sannsynligvis vil det også vise at tiltakene for å øke arbeidsinnsatsen er for beskjedne i forhold til utfordringen vi står overfor. Fjerning av skatteklasse II vil kun øke arbeidsinnsatsen blant de som i dag er i den skatteklassen og endringer i kravene for dagpenger kun påvirke de som ikke oppfyller de nye kravene. Tilsvarende gjelder for de tidligere vedtatte tiltakene som er beskrevet i Nasjonalbudsjettet. Nedkorting av perioden for arbeidsavklaringspenger (AAP) fra 4 til 3 år påvirker kun de som nærmer seg 3 år med AAP. Alle disse endringene påvirker forholdsvis små grupper, og arbeidsinnsatsen i disse gruppene vil i beste fall ikke øke med mer enn noen prosent. Konklusjonen blir dermed at tiltak som monner nødvendigvis må gjelde en større andel av befolkningen.
Tiltak som kan falle under effektiviseringsalternativet er også fyldig omtalt i en egen del av Nasjonalbudsjettet, i kapitel 5.3 Effektivisering av offentlig sektor. I likhet med arbeidsalternativet, er det ikke tydelig beskrevet hvor stor effekt forskjellige tiltak forventes å gi, og utfordringene som er beskrevet i perspektivmeldingen omtales kun som en av motivasjonene bak effektiviseringstiltak. Regjeringen har iverksatt mange reformer som faller innenfor effektiviseringsalternativet. Eksempler er kommunereformen, regionreformen, jernbanereformen og avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen. Sistnevnte, som i korte trekk består av at offentlige virksomheter hvert år får sine driftsbudsjetter redusert med 0,5 prosent etter å ha blitt kompensert for lønns- og prisutviklingen, for at deler av den antatte produktivitetsveksten i virksomheten skal komme statskassen til gode, er en reform som tydelig gir innsparinger for staten. De øvrige reformene er mindre tydelige. Der er ofte kvalitet på tjenestene en like viktig eller viktigere motivasjon. Økt kvalitet på offentlige tjenester innenfor uendrede rammer er et aktverdig mål, men bidrar ikke til å dekke inndekningsbehov i offentlige finanser. Omtale av reformer som ikke bidrar til det, kan fort bli et retorisk skalkeskjul som skjuler at den totale innsatsen for å møte utfordringene i perspektivmeldingen ikke er tilstrekkelig. Derfor hadde det vært nyttig med en samlet omtale av alle tiltak som faller innenfor et av handlingsalternativene.
Nasjonalbudsjettet omtaler tiltak som øker arbeidstilbudet og fremmer økt produktivitet i offentlig sektor som sentrale, men ikke tiltak innenfor medfinansieringsalternativet og skattealternativet, noe som kanskje ikke er overraskende. I motsetning til de to første alternativene fremstår ikke disse som spesielt attraktive for politikere, fordi de består av en overføring av ressurser fra privatpersoner til staten. Samtidig skiller de seg fra arbeidsalternativet og effektiviseringsalternativet ved at effekten de har på offentlige finanser er direkte, og ikke avhenger av at incentiver virker etter hensikten eller at planlagte effektiviseringer finner sted. Arbeidsalternativet øker vår velstand og effektiviseringsalternativet kan gi oss bedre effektive tjenester. Medfinansieringsalternativet og skattealternativet har ingen tilsvarende hyggelig bieffekter. De kan likevel være nødvendige hvis man ikke lykkes fullt ut med tilstrekkelig effektivisering og økning av arbeidsinnsatsen. Statsbudsjettet inneholder også noen endringer som kan plasseres innenfor disse to alternativene. Økte barnehagepriser er et eksempel på medfinansieringsalternativer, og økning i den lave satsen i merverdiavgiften for å finansiere skattereformen og enkelte økninger i miljøavgifter kan inngå i skattealternativet. Summen det er snakk om er små målt i forhold til størrelsen på det fremtidige inndekningsbehovet, men tiltakene som er valgt ut har i liten grad negative bieffekter, og kan derfor anses som en god start. Siden dette typisk er upopulære forslag som kan risikere å bli reversert av Stortinget, fortjener de å fremheves i Nasjonalbudsjettet som en liten del av løsningen på utfordringene i Perspektivmeldingen.
Artikkelen er publisert i Samfunnsøkonomen nr. 6/2017.
REFERANSER
Campbell, J., & Shiller, R. (1988). Stock Prices, Earnings, and Expected Dividends. The Journal of Finance, 43(3), 661-676.
Finansdepartementet (2001). Retningslinjer for den økonomiske politikken. St.meld. nr. 29 (2000-2001).
Finansdepartementet (2010). Nasjonalbudsjettet 2011. Meld. St. 1 (2010-2011).
Finansdepartementet (2015). Nasjonalbudsjettet 2016. Meld. St. 1 (2015-2016).
Finansdepartementet (2016). Aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland. NOU 2016:20.
Finansdepartementet (2016). Nasjonalbudsjettet 2017. Meld. St. 1 (2016-2017).
Finansdepartementet (2017). Nasjonalbudsjettet 2018. Meld. St. 1 (2017-2018).
Finansdepartementet (2017). https://www.regjeringen.no/no/dokument/statsbudsjettet/statsbudsjettet-2018/nasjonalbudsjettet-2018-tallene-bak-figurene/id2573594/
Kjelsrud, A. (2017), Handlingsregelen og endringer i Statens pensjonsfond utland. Økonomiske analyser 2/2017 SSB.
NBIM (2017). https://www.nbim.no/investeringene/referanseindeksene/
Norges Bank (2017). http://www.norges-bank.no/Statistikk/Valutakurser/
Riekeles, H. og Juel, S. (2017). En bedre handlingsregel, Civita-notat 2017/5, Civita
Shiller, R. (2017). http://www.econ.yale.edu/~shiller/data/ie_data.xls
[1] Et noe misvisende uttrykk ettersom det antyder at en verdiendring den ene veien snarlig vil bli etterfulgt av en verdiendring den andre veien, noe man aldri kan vite på forhånd. Nasjonalbudsjettet bruker det likevel.
[2] Det står i Nasjonalbudsjettet 2018 (side 56) at det forventes en nedgang i den importveide kronekursen (det vil si en styrking av kronens verdi) på 1,1 prosent i 2017 og en økning på 1 prosent i 2018. Dermed er 2016-nivået ikke så lang unna det som spås fremover.
[3] Konkurransekursindeksen (KKI) kunne også vært benyttet, og gir om lag samme resultat
[4] Også kjent som cyclically adjusted price-to-earnings ratio eller CAPE
[5] Som består av de største børsnoterte amerikanske selskapene, som igjen utgjør en stor andel av SPUs aksjeinvesteringer i USA
[6] Amerikanske aksjer utgjør 36,51 prosent av NBIMs referanseportefølje for aksjer, og aksjeandelen er på 65,4 prosent av fondet.
Relatert
Man bør ikke lage regler for alt – og særlig ikke for ekstraordinær oljepengebruk
Offentlig sektor må levere bedre, om arbeidstakerne skal få høyere lønn
Hvorfor reduseres ikke skattene?
Vi har alt å tape på en fremtid uten økonomisk vekst
Politikk uten perspektiver
