USA grunnlov — Bildet er tatt av Lynn Melchiori fra Pixabay.

Et «Hamiltonian moment» i EU?

BREV nr. 20

Alexander Hamilton, USAs første finansminister, gjorde delstatenes gjeld til en felles sak. Det var et viktig skritt for USA på veien fra konføderasjon til føderasjon.

Per Christiansen

Publisert: 9. april 2024

Tretten britiske koloniområder i Nord-Amerika erklærte seg fri fra Storbritannias overherredømme ved Uavhengighetserklæringen (1776) og etablerte Konføderasjonen av Amerikas forente stater. En grunnlov ble så utarbeidet (1777). Etter Konføderasjonsartiklene (artikkel XII) ble det bestemte at de forente stater skulle betale delstatenes utgifter til det felles forsvar i krigen mot Storbritannia. Den amerikanske uavhengighetskrig (eller revolusjon, 1775-1783) pådro delstatene store utgifter. Beskatningsmyndigheten lå hos delstatene, som imidlertid fant det vanskelig å øke skattene. Borgernes byrder ved krigen var store nok som de var. Delstatene skulle ifølge grunnloven dekke de felles utgifter etter en fordelingsnøkkel basert på verdien av fast eiendom i hver av delstatene. De kunne ikke bli enige om å fordele etter befolkningenes størrelse, fordi enkelte av delstatene hadde store slavebefolkninger.

Konføderasjonsartiklene viste seg utilstrekkelige, og en ny grunnlov (1787) om Amerikas forente stater ble vedtatt. Alexander Hamilton var en av grunnlovsfedrene og USAs første finansminister (1789-1795). Den finansielle situasjon for delstatene og for den nye føderasjon var vanskelig som følge av krigen. Hamilton foreslo i 1790 å opprette en nasjonal bank med sentralbankfunksjoner og at den offentlige gjeld, som var «the price of liberty», var et felles anliggende. Dette fikk tilslutning i kongressen. Det ble vedtatt at USAs finansdepartement skulle konsolidere den føderale gjeld samt delstatenes gjeld fra tiden før den nye grunnlov. I grunnloven heter det blant annet at «[a]ll Debts contracted and Engagements entered into, before the Adoption of this Constitution, shall be as valid against the United States under this Constitution, as under the Confederation» (artikkel VI).

Av noen er denne hendelse kalt «the Hamiltonian moment» i USAs historie. Gjeldsordningen var kanskje ikke den vesentligste grunn til overgangen fra konføderasjon til føderasjon, men var nok en medvirkende årsak. I EU har felles gjeld imidlertid ikke vært godtatt av alle EU-stater før i 2020. For å motvirke det økonomiske tilbakeslag av covid-pandemien, ble EU-statene enige om at Kommisjonen kunne ta opp lån for å finansiere et ‘gjenreisningsfond’ («Next Generation EU») til fordeling blant EU-statene. Tilbakebetalingen av lånene skal skje i perioden 2026-2058.

Rådet traff et enstemmig vedtak om fondet i forbindelse med EUs flerårige finansielle ramme for perioden 2021-2027. Vedtaket ble i samsvar med EUs budsjettregler stadfestet etter forfatningsreglene i hver EU-stat. Etter EU-retten skal EUs budsjett være i balanse. Det vil si at EUs årlige utgifter fullt ut må dekkes av årlige EUs inntekter. Dette har likevel ikke i alle tilfelle utelukket at EU har lånt penger i eget navn i lånemarkedene. Det har dreid seg om mindre beløp, som skulle tilbakebetales av låntakerne. Ved gjenreisningsfondet tok EU opp lån på 750 milliarder euro for å finansiere fondet. Midlene i gjenreisningsfondet utbetales dels som lån (360 milliarder) og dels som gaver (subsidier, 390 milliarder).

EU-statene skal tilbakebetale sine lån til EU, mens subsidiene finansieres over EUs budsjett. Til sammen skal tilbakebetaling og en økning av EUs egne inntekter gi grunnlaget for å betjene renter og avdrag på lånene over en periode på rundt 30 år. For denne periode er EUs egne inntekter økt med inntil 0,6 prosent av EU-statenes samlede bruttonasjonalprodukt. Dette tillegg skal gi långiverne rimelig sikkerhet for tilbakebetaling av lånegjelden. Den samlede belastning for EU-statenes budsjetter som en følge av denne forpliktelse over perioden for tilbakebetaling, vil reduseres med skatteinntekter for EU, dersom EU gis anledning til det etter EU-lovgivningen. Dette kan gi EU-statene et motiv for å gå inn for nye tiltak om beskatningsrett på avgrensede områder for EU. Ett eksempel på dette kan være den karbon-grenseskatt (toll) som nå er vedtatt i EU. Den trer i kraft fra 2026 og kan generere årlig minst en milliard euro. Andre skatteforslag foreligger også.

EUs budsjett finansieres i det vesentlige av bidrag fra EU-statene. Mislighold av denne betalingsforpliktelse er upåregnelig, men kan ikke helt utelukkes. Ordningen vil i et slikt tilfelle være at Kommisjonen kan innkalle fra de øvrige EU-stater de midler som mangler. Beløpene beregnes ut fra den enkelte EU-stats forholdsmessige bidrag til budsjettet. Debitorstaten forblir ansvarlig for senere å dekke det den skylder EUs budsjett. EUs långivere har med ordningene den sikkerhet som ligger i EU-statenes evne og vilje til å oppfylle sine betalingsforpliktelser overfor EUs budsjett.

At EU tar opp lån som EU-statene sammen blir ansvarlige for er kontroversielt. I tysk debatt er uttrykket «Schuldenunion» (‘gjeldsunion’) benyttet. Pandemien ga likevel sentrale tyske og franske politiske ledere mulighet til å vise at skadevirkninger av pandemien best kunne motvirkes ved EU-tiltak. Å hindre smittespredning under pandemien kunne ses som en ‘krigføring’ mot viruset. Å motvirke de økonomiske skader og samtidig stimulere økonomien i EU-statene krevde ekstraordinære tiltak. Noen talte om en ny Marshall-hjelp, andre altså om et «Hamiltonian moment».

Konføderasjonsartiklene uttalte at unionen skulle ‘vare evig’, mens grunnloven av 1787 tok sikte på en ‘mer fullkommen union’. Etter at borgerkrigen (1861-1865) hadde avklart de politiske realiteter, fikk den amerikanske høyesterett i 1869 anledning til å gi en juridisk tolkning av situasjonen i saken Texas v White. Tvisten gjaldt spørsmål om føderale obligasjoner i delstaten Texas’ eie var lovlig omsatt etter at Texas i 1861 erklærte å ha oppløst unionen med de øvrige delstater. Høyesterett kom i sakens forfatningsspørsmål til at Texas’ ensidige erklæring ikke var rettsgyldig. Domstolens begrunnelse lå kort sagt i uttalelsen: «What can be indissoluble if a perpetual Union, made more perfect, is not?». Konklusjonen ble at det var «no place for reconsideration, or revocation, except thorough revolution, or through consent of the States».

En sammenligning av de amerikanske erfaringer med EU og gjenreisningsfondet er ikke fullgod. EU er ikke en statsdannelse. I USA forelå det en politisk union i en konføderasjon. Etter EU-traktaten har en EU-stat rett til å trekke seg ut av EU ved en ensidig erklæring, det vil si uansett samtykke fra de øvrige EU-stater (artikkel 50(3) TEU). Overtakelse av delstatenes gjeld den gang gjaldt eksisterende gjeld, som reduserte delstatenes gjeld. EU-statenes felles ansvar for EUs lån for å finansiere gjenreisningsfondet gjelder imidlertid stiftelse av ny gjeld. Deres eksisterende gjeld reduseres derimot ikke. Det kan også være andre forskjeller.

Uttrykket «Hamiltonian moment» sikter til at delstatenes ansvar for egen gjeld ble overtatt av USAs finansdepartement. Gjelden skulle sikres ved føderal beskatning, herunder tollavgifter. Resultatet var et politisk kompromiss, som så bort fra ulike omstendigheter ved delstatenes låneopptak og nedbetalinger av lånene. Den mest relevante likhet ble fremhevet: Gjelden gjaldt delstatenes frigjøringskamp mot britene. Om uttrykket forstås i en videre forstand, for eksempel som et skritt for å utvikle en statsdannelse, kan ulike refleksjoner melde seg. EUs ‘grunnlovsfedre’ anså det opprinnelige fellesskap som en første etappe på veien til en føderal samling i Vest-Europa. Tanken ble imidlertid tidlig skjøvet i bakgrunnen.

Likevel har EU-statenes integrering fortsatt sin gang – av og til i store sprang. I vår tid har pandemien inspirert til utvidet samarbeid, da også med opptak en stor felles gjeld. Men politisk splid i USA, krig i Europa og autoritære regimers selvsikre opptreden i verden, roper etter et virksomt forsvarssamarbeid blant EU-stater. Særlig må Tyskland og Frankrike finne sammen, helst med andre europeiske stater som ønsker å delta. Et nytt lånefinansiert EU-fond for forsvarsformål kan derfor komme på tale. Lett blir det ikke, men det er mulig. Et slags europeisk «Hamiltonian moment» i 2020 kan derfor spille sin rolle i EUs videre utvikling.