Notatets viktigste konklusjoner:

• Omfanget og betydningen av globalt integrerte verdi-kjeder er undervurdert, noe som igjen bidrar til å undervurdere de negative konsekvensene av Trumps handelspolitikk.
• USAs proteksjonistiske handelspolitikk vil få negative økonomiske konsekvenser, spesielt for USA og Nord-Amerika. Europa rammes mindre – så lenge EU ikke bidrar til å trappe opp en handelskrig.
• Norge er best tjent med et bredt internasjonalt svar på Trump-administrasjonens handelspolitikk – et svar som støtter det internasjonale samarbeidet for friere handel.
• EU fremstår som en stadig viktigere drivkraft for frihandel. EU er Norges viktigste eksportmarked. Norge bør derfor ha et tett handelspolitisk samarbeid med EU.

Innledning

Dette notatet gir en oversikt over den senere tids utvikling innen handelspolitikk og global handel, og drøfter konsekvensanalyser utarbeidet av WTO og andre fagmiljøer på grunnlag av den handelspolitiske situasjonen per medio april.

På dette grunnlaget analyseres risikobildet, med særlig vekt på hvordan proteksjonistisk handelspolitikk påvirker de internasjonalt integrerte verdikjedene og rollen disse spiller i dagens globaliserte økonomi.

Notatet avsluttes med noen viktige retningsvisende implikasjoner for verdensøkonomiens utvikling og for Norges aktuelle handelspolitiske tilnærming.

Globaliseringens lange linjer

De handelspolitiske rystelsene vi nå er vitne til, som ble utløst av Trump-administrasjonens annonsering av sin radikale tollpolitikk i begynnelsen av april 2025, må ses på bakgrunn av en langvarig og omfattende globaliseringsprosess siden andre verdenskrig. Gjennom internasjonal institusjonsbygging, liberalisering av nasjonale økonomier, skrittvise nedbygginger av internasjonale handelsbarrierer og teknologiske fremskritt ble verdensøkonomien stadig mer integrert. Det har gitt friere handel, økt spesialisering, mer arbeids- og kunnskaps-deling, samt økte investeringer på tvers av landegrensene. I ett ord, globalisering.

Globaliseringen har bidratt sterkt til økonomisk vekst og utvikling, og har vært en avgjørende faktor bak bekjempelsen av fattigdom i alle land som har tatt del i globaliseringens muligheter.  

Et mye brukt mål på graden av globalisering (økonomisk integrasjon på tvers av landegrenser) er den såkalte indeksen for åpenhet for handel, målt som summen av all eksport og import i prosent av samlet produksjon (BNP). Med denne målestokken har globaliseringen gjennomgått fem forskjellige epoker siden 1870. Som det fremgår av figur 1, tiltok globaliseringen i styrke gjennom siste halvdel av 1900-tallet og nådde en foreløpig topp rett før den globale finanskrisen i 2008–10. Siden har veksten i globaliseringen avtatt, blant annet som en følge av handelskonflikter mellom USA og Kina, covid-19-pandemien og de geopolitiske spenningene i kjølvannet av Russlands angrepskrig mot Ukraina. Denne stagnasjonsepoken ble gitt navnet «slowbalisation» av The Economist: den saktegående globaliseringsperioden.

Figur 1: Globaliseringens lange linjer (eksport pluss import i prosent av BNP for hele verden)

«Slowbalisation» er imidlertid ikke det samme som deglobalisering, det vil si nedgang i målt global økonomisk integrasjon. Det skyldes også at det er vanskelig å utarbeide fullstendig statistikk over den delen av verdenshandelen som vokser sterkest: handel i tjenester, herunder tjenester formidlet via digital kommunikasjon. Dette gjør det utfordrende å danne seg et komplett bilde av utviklingen.

Den stagnerende utviklingen i graden av globalisering, som vi har sett siden finanskrisen, skyldes i stor grad at proteksjonistiske handelstiltak siden den gang har dominert over antall liberaliserende handelspolitiske tiltak. Figur 2 viser denne utviklingen siden 2009.

Figur 2: Utviklingen i antall registrerte
handelspolitiske tiltak siden 2009

Aktuelle utviklingstrekk

Til tross for en serie rystelser og kriser siden den internasjonale finanskrisen, opplevde verdenshandelen et oppsving i 2024, sammenlignet med 2023. Handelen med fysiske varer snudde fra minus 1,0 prosent i 2023 til pluss 2,9 prosent i 2024 (figur 3). Tjenestehandelen, som anslagsvis utgjør rundt en fjerdedel av den samlede verdenshandelen, økte til sammenligning med 6,8 prosent årlig i både 2023 og 2024 (figur 4). 2024 var med dette et år da veksten i verdenshandelen overgikk veksten i globalt bruttonasjonalprodukt (2,8 prosent), et tegn på økt globalisering.

Figur 3: Årlig verdi- og volumendring i verdenshandelen i varer

Figur 4: Årlig volumendring i den kommersielle tjenestehandelen

Mot dette bakteppet utgjør USAs nye proteksjonistiske tollpolitikk et radikalt politisk skifte med konsekvenser det er vanskelig å overskue. Selv etter den annonserte pausen på 90 dager for iverksetting av de varslede høyere straffetollsatsene (som ble lansert 2. april), ligger USAs effektive tollsats på import av varer på det høyeste nivået på over 100 år (se figur 5 under). Per 11. april 2025 lå den gjennomsnittlig anvendte importtollen for varer til USA på 27 prosent. Det er det høyeste nivået siden 1903 og høyere enn etter gjennomføringen av den depresjonsforsterkende Smoot-Hawley-loven i 1930.

Figur 5: Effektiv tollsats på all vareimport i USA per 12. april 2025

Uforutsigbarhet og usikkerhet om det videre handelspolitiske forløpet, både knyttet til USAs fremtidige beslutninger og mulige gjengjeldelsestiltak fra andre land, gjør det svært vanskelig å anslå omfanget av de økonomiske ringvirkningene globalt. Både WTO og IMF har understreket de uvanlig store utfordringene med å utarbeide konsistente prognoser, sist i sine rapporter World Trade Outlook (16. april) og World Economic Outlook (20. april).

Det er også usikkerhet knyttet til andre former for statlige inngrep, samt til eventuelle koblinger mellom handelspolitikk og finansmarkedet. Vi ser allerede tilløp til at Trump-administrasjonen, etter intens lobbying, gir selektive unntak fra tolltiltakene for utvalgte bedrifter og næringer. Et talende eksempel er innrømmelsene gitt til Apple og andre teknologiselskaper om midlertidige selektive unntak fra toll på import fra Kina. Slike tiltak, motivert av å bøte på problemer forårsaket av tollpolitikken, kan spre seg og ha ytterligere negative ringvirkninger gjennom undergraving av produktive incentiver, likebehandling og virksom konkurranse.

Det er blitt klart at en sentral motivasjon for Trump-administrasjonen er å benytte trusler om økte tollavgifter som et middel til å presse frem innrømmelser knyttet til blant annet omstrukturering av statsgjeld og mulige avgifter på utbetaling av renter på amerikanske statslån (en form for statlig styrt og indirekte reduksjon av renten på statslån).

Risikoen for en slik kobling mellom handelspolitikk og finanspolitikk har allerede sendt sjokkbølger gjennom finansmarkedet og kan potensielt bidra til å utløse en ny finanskrise. Konsekvensene for verdensøkonomien vil være alvorlige.  

Konsekvenser for global handel i varer

De hittil gjennomførte tiltakene (per 12. april 2025) kan sammenfattes slik:

• 10 prosent amerikansk importtoll på alle varer fra alle land i verden.
• 25 prosent toll på stål og aluminium.
• 25 prosent toll på all bilimport.
• 25 prosent toll på vareimport fra Mexico og Canada, som antas å bli halvert av hensyn til den gjeldende handelsavtalen USMCA.
• 145 prosent importtoll på varer fra Kina, foreløpig med unntak for mobiltelefoner og deler til IKT-produkter.
• Kina har innført 125 prosent toll på alle amerikanske varer.

For en oppdatering over de fortløpende gjennomførte handelspolitiske tiltakene vises det til Peterson Institute for International Economics og deres løpende publiserte oversikt.

Basert på de hittil gjennomførte handelstiltakene har WTO-sekretariatet, med hjelp av sin World Trade Model, forsøkt å anslå de økonomiske konsekvensene. Det tas utgangspunkt i et normalscenario som gjenspeiler de handelspolitiske rammebetingelsene før Trump-administrasjonen tiltrådte. Som det fremgår av figur 6 og 7 forventer WTO-sekretariatet et betydelig fall i veksten i verdenshandelen, som følge av de gjennomførte tolltiltakene. Mot en tidligere anslått vekst for verdenshandelen, ifølge normalscenariet, på 2,7 prosent, anslår WTO nå en nedgang på 0,2 prosent for inneværende år

 Figur 6: Årlig vekst i global varehandel og BNP 2019–2026

Figur 7: Bidrag til global vekst i varehandel per region, 2023–2026

Som illustrert i figur 7, er det særlig grunn til å merke seg det negative utslaget for Nord-Amerika (Mexico, USA og Canada). WTO anslår at eksportvolumet fra denne regionen vil falle med hele 12,6 prosent i 2025 og ytterligere 1,2 prosent i 2026. At dette ikke slår sterkere ut på verdenshandelen, samlet sett, kommer av at den direkte varehandelen mellom USA og Kina kun utgjør 3 prosent av den globale varehandelen.

I kontrast til det sterke utslaget for Nord-Amerika forventer WTO at varehandelen i Europa vil holde seg relativt stabil, med en moderat vekst på 1,0 prosent i 2025 og 2,5 prosent i 2026 – forutsatt at det ikke blir ytterligere endringer i handelspolitikken fra alle land, etter 12. april 2025.

Forskjellene i utslag mellom Europa og Nord-Amerika blir også bekreftet av uavhengige beregninger, foretatt av økonomer tilknyttet IfW-instituttet i Kiel, ved hjelp av deres anerkjente globale handelsmodell (KITE).

En viktig årsak til den store forskjellen mellom Nord-Amerika og Europa er, som Gabriel Felbermayr og Julian Hinz har påpekt, at USA kun står for 21 prosent av den utenomeuropeiske etterspørselen etter europeiske eksportvarer.

Konsekvenser for global tjenestehandel

Siden handel i tjenester så langt ikke er omfattet av USAs proteksjonistiske tollpolitikk, viser WTOs anslag for tjenestehandelen kun mindre negative utslag, slik det fremgår av figur 8. Den beregnede nedjusteringen av vekstanslagene for 2025 og 2026, med respektive 1,1 prosent og 0,8 prosent, sammenlignet med normalscenariet, skyldes i stor grad en nedgang i tjenester som er direkte relatert til varehandel, som transport- og logistikktjenester.

Figur 8: Volumvekst i global tjenestehandel 2015–2026

Betydningen av globalt integrerte verdikjeder

Beregningene fra WTO og IfW bygger på modeller som nødvendigvis forenkler virkeligheten. De gir ikke en fullgod gjenspeiling av de komplekse sammenvevde økonomiske prosessene som preger verdensøkonomien. Tatt i betraktning at så mye som halvparten av all internasjonal handel skjer innenfor globalt integrerte verdikjeder, er det særlig grunn til å understreke at det er lett å undervurdere de negative konsekvensene av proteksjonistisk handelspolitikk.¹Se Marco Magnani, The Great Disconnect, Bocconi University Press, 2024, s. 45.

I internasjonalt sammenvevde leveransekjeder og finmaskede verdinettverk, flyter informasjon, kunnskap, varer, komponenter og tjenester ofte på tvers av mange landegrenser, før alle leveranser ender opp i et ferdigprodukt. I dag er det ikke uvanlig at den importerte bearbeidingsverdien utgjør over 50 prosent av den totale bearbeidingsverdien for industrielle eksportvarer, med leveranser fra over ti ulike land. 

Å introdusere handelshindringer i en slik sammenheng er ikke lenger å sammenligne med tradisjonell bygging av tollmurer mellom land. Snarere er det som å bygge tollmurer mellom en rekke leveranse- og produksjonsledd, innen en og samme verdikjede, fordelt på ulike geografiske lokasjoner. Den internasjonale handelsøkonomen Richard Baldwin har sammenlignet dette med å bygge handelshindringer mellom ulike avdelinger i en og samme fabrikk. Konsekvensen er en negativ multiplikatoreffekt på alle former for handelsproteksjonisme, med desto sterkere negative utslag på økonomisk verdiskaping og velferd.²Richard Baldwin, The Great Convergence – Information Technology and the New Globalization, Harvard University Press, 2016 s. 99–102.

Figurene 9 og 10 under gir to eksempler på hvor internasjonalt sammenvevd to ulike typer produkter er i praksis. Eksemplene viser et enkelt medisinsk infusjonsinstrument og to PC-produsenter.

Figur 9: Eksempel på antall leverandører
og deres geografiske fordeling

Figur 10: Kompleksiteten i verdinettverkene til to PC-produsenter

Begge illustrasjonene synliggjør hvor mange potensielle tollmurer som disse produktene kan risikere å møte, dersom alle land som er involvert i verdikjeden øker tollavgiftene. Hvert enkelt handelshinder øker kostnadene i verdikjeden og vil ofte gjøre kostnadskrevende omstillinger nødvendige – uten å skape økt verdi for markedet. Dette gjør alle involverte land mindre produktive og derfor fattigere.

Det kan trekkes to viktige konklusjoner ut av denne kontekstuelle tolkningen av de økonomiske konsekvensene av USAs proteksjonistiske inngrep:

1. Innføring av økte tollavgifter i 2025 vil, isolert sett, få vesentlig sterkere negative konsekvenser for verdensøkonomien, enn i mellomkrigstiden. Dagens verdensøkonomi er vesentlig tettere sammenvevd, blant annet gjennom globalt integrerte verdikjeder, enn for hundre år siden. 
2. Siden det er usikkert hvor godt handelsmodellene evner å gjenspeile de negative multiplikatoreffektene av handelsproteksjonismen i dagens virkelighet, og siden usikkerheten i sum må antas å helle i negativ retning, er det grunn til å tolke WTOs beregninger i deres siste World Trade Outlook som forsiktige prognoser.  

Risikobildet for verdenshandelen

Med utgangspunkt i analysene fra WTO og andre fagmiljøer, samt tolkningen av hvorfor globalt integrerte verdikjeder forsterker skadevirkningene av proteksjonisme, kan vi danne oss et klarere bilde av risikobildet for verdenshandelen. Etter en opplisting av de antatt viktigste nedside- og oppsiderisikoene, gis det en oppsummerende konklusjon under. 

Faktorer som utgjør en nedsiderisiko:

• Fare for global handelskrig: Den mest alvorlige nedsiderisikoen er faren for en fullskala global handelskrig, gjennom en eskalerende prosess med gjengjeldelsestiltak, som gradvis omfatter store deler av verden. Sannsynligheten for at det skjer vil i stor grad avhenge av i hvilken grad Trump-administrasjonen i juli, etter utløpet av 90- dagerspausen, vil gjennomføre sine opprinnelige «gjensidige tollsatser». En global handelskrig øker også sjansene for at proteksjonistiske handelstiltak kan utløse en internasjonal finanskrise og smitte over på valuta- og pengepolitikken, med konkurrerende devalueringer som våpen i handelskrigen. I dette katastrofescenariet, som har klare fellestrekk med den økonomiske depresjonen på 1930-tallet, må man i tillegg forvente en ytterligere heving av det geopolitiske spenningsnivået.
• Tiltagende usikkerhet: De bilaterale forhandlingene mellom USA og andre land (Storbritannia, Japan og Sør-Korea er først ut), basert på vilkårlige premisser fra USAs side, vil kunne forsterke den opplevde usikkerheten og uforutsigbarheten. Usikkerheten fungerer som en straffeskatt på fremtidsrettede satsinger og investeringer, og hemmer produktivitetsvekst og velferd.
• En spiral av statlige inngrep: Alle proteksjonistiske tiltak vil få skadelige utfall. Amerikanske industribedrifter som blir rammet av høyere kostnader på importerte deler og innsatsvarer, har allerede begynt å strømme til Washington DC for å be om unntak, utsettelse eller ulike former for kompensasjon. Det samme vil amerikanske bønder og enkeltnæringer som blir utsatt for selektive mottiltak fra andre land gjøre. Selektive innrømmelser, inngrep og støttetiltak vil undergrave den økonomiske effektiviteten.
• Tiltagende maktkonsentrasjon: Høyere priser på importerte varer vil redusere konkurransen i de beskyttede næringene, heve prisene og redusere forbruk og produksjon. Den dynamiske, innovasjonsdrevne amerikanske økonomien vil svekkes alvorlig av økt maktkonsentrasjon i næringslivet. Koblinger mellom økt maktkonsentrasjon i næringsliv og politikk kan påskynde en konstitusjonell krise i USA, samt i alle land som følger i samme spor. Rettsstaten vil undergraves ytterligere.
• Økt tilkarring og korrupsjon: Proteksjonisme og selektive statlige inngrep vil stimulere lobbyvirksomhet og forsøk på politisk tilkarring fra konsentrerte, velorganiserte og mektige særinteresser. På denne måten øker tilbudet av korrupsjonsmuligheter, slik økonomen Gary Becker en gang beskrev fenomenet. Når det blir mer lønnsomt for næringslivet å konkurrere om politiske privilegier enn å konkurrere om kunder i et åpent marked, vil produktiviteten synke og landet bli fattigere.
• Institusjonell nedbryting: Trump-administrasjonens aggressive blanding av unilaterale trusler og bilaterale forhandlinger er et frontalangrep på det regelbaserte frihandelsregimet som USA en gang ledet an for å etablere. Multilateral frihandel var svaret på mellomkrigstidens bitre erfaringer med proteksjonisme og økonomisk nasjonalisme. Den regelbaserte frihandelen settes på spill.           

Disse risikofaktorene kan i verste fall få gjensidig selvforsterkende ringvirkninger. Felles for alle er at de ligger an til å ramme USA hardest. Jo sterkere USA fortsetter å praktisere alenegang og spredning av trusler og frykt, desto mer sannsynlig blir det at USA isolerer seg stadig mer fra resten av verden. I så fall vil USAs proteksjonistiske selvskading forsterkes ytterligere. Skadeomfanget for resten av verdensøkonomien kan dempes betydelig, hvis verden for øvrig unngår å ta del i en fullskala global handelskrig. 

Faktorer som kan utgjøre en oppside:

• Tilbakekalling/lempelser fra Trump-administrasjonen: Den største oppsiden vil på kort sikt kunne inntreffe ved en tilbakekalling eller betydelige lempelser i Trump-administrasjonens allerede gjennomførte tollpolitikk. Sannsynligheten for at det skjer vil trolig avhenge av press utenfra, spesielt fra finansmarkedet, som en reaksjon på et økonomisk tilbakeslag i USA. En annen mulig kilde til reversering er at de igangsatte rettsprosessene utfordrer de fullmaktene Trump mener å ha til å handle uavhengig av Kongressen. Det vil det ta lengre tid å klarlegge.
• Nye liberaliseringsinitiativ, uavhengig av USA: Mange viktige land har begynt å søke nærmere sammen for å oppnå to hovedmål: 1) å bekrefte oppslutningen om den regelbaserte handelsordenen med utgangspunkt i WTO (74 prosent av verdenshandelen er p.t. dekket av det regelbaserte WTO-systemet), og 2) ta skritt for å inngå utvidede frihandelsavtaler og forbedre eksisterende regelverk på aktuelle områder. Særlig EU og flere asiatiske land har tatt ledelsen i dette arbeidet. Listen over land og grupper av land som nå ønsker å inngå nye handelsavtaler med EU er illustrerende: India, Storbritannia, Australia (gjenopptatt), Mercosur med viktige land i Sør-Amerika (venter kun på ratifisering i alle EU-land), CPTPP- Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (12 land inkl. Japan, Canada, Mexico, Chile, Singapore og New Zealand), Sør-Korea og Kina.         

Det kanskje mest interessante utviklingstrekket, sett med norske øyne, er hvordan EU løftes frem som en avgjørende drivkraft, både for å forhindre en global handelskrig, og for å videreutvikle det internasjonale samarbeidet om frihandel. Det positive presset på EU kommer dessuten både fra utsiden og fra innsiden av EU. Gabriel Felbermayr og Julian Hinz, begge tilknyttet IfW-instituttet i Kiel, mener at EU i denne situasjonen står overfor en historisk mulighet.   

Konklusjoner

Konklusjoner

Å avveie det komplekse risikobildet for verdenshandelen er krevende. Men den største feilen mange gjør i bedømmingen av dagens handelspolitiske virkelighet er å undervurdere betydningen av globalt integrerte verdikjeder. Det betyr helt konkret at de verdiødeleggende multiplikatoreffektene av radikale inngrep i verdenshandelen, via eskalerende tollavgifter og andre handelshindringer, har en tendens til å bli sterkt undervurdert.

De negative økonomiske konsekvensene av Trump-administrasjonens handelspolitikk vil slå mye hardere tilbake på USAs økonomiske helsetilstand enn mange har trodd. Det samme gjelder de negative ringvirkningene på andre land, som vil påvirke både vekst, sysselsetting, inflasjon og velferd. Den negative økonomiske veksten i USA i første kvartal i år er i så måte et tidlig varsel om alvoret i det som nå er i ferd med å utspille seg.

Sjansen er derfor stor for at det amerikanske finansmarkedet og næringslivet, som nå for alvor merker de negative konsekvensene, vil komme til å reagere stadig hardere og presse på for reverseringer og lempelser i den ødeleggende proteksjonistiske handelspolitikken.

Det kan derfor vise seg at de internasjonalt integrerte verdikjedene, i kraft av sin reelle betydning, kan komme til å utgjøre den mest effektive sperren for en eskalerende toll- og handelskrig. Konsekvensene er rett og slett uakseptabelt kostbare.

Samtidig er det høyst sannsynlig at resten av verden, det vil si hovedtyngden av land som vil mer frihandel, ikke vil ønske å bli oppslukt av handelspolitisk skadebegrensning i møte med Trumps irrasjonelle tollpolitikk. De vil, med EU og viktige asiatiske land i viktige nøkkelroller, gå videre og vise veien til et revitalisert frihandels-samarbeid, drevet frem av overlappende koalisjoner av villige.

Dette plurilaterale samspillet åpner en rekke muligheter, som hittil ikke har fått den oppmerksomheten det fortjener, og som er utdypet nærmere i notatet Den nye globaliseringen – et veikart for revitalisering av multilateral frihandel (2023). Ideene om åpen plurilateralisme, for å videreutvikle det internasjonale samarbeidet om friere handel, opplever nå et oppsving og vil trolig bli viktigere i tiden fremover. Gjennom slike plurilaterale koalisjoner av likesinnede, som åpner for utvidet deltagelse over tid, åpner det seg realistiske veier videre for å styrke forutsetninger for verdiskapende globalisering, selv i en fragmentert verden. De potensielle gevinstene er alt annet enn trivielle.

Hvilke implikasjoner analysene i dette notatet har for en liten, åpen økonomi som Norge, kan sammenfattes i to punkter:

1. Norge er best tjent med å ta del i et størst mulig frihandelsvennlig, internasjonalt koordinert svar på Trump-administrasjonens handelspolitikk. Jo bredere et koordinert internasjonalt svar favner, desto lavere er risikoen for at Norge blir alvorlig hardt rammet av handelsproteksjonismens negative konsekvenser for sysselsetting, inflasjon og økonomisk vekst.
2. Norge bør søke å koordinere seg tettest mulig sammen med EU. EU utgjør både det klart største eksportmarkedet for norsk næringsliv, har en rasjonell og gjennomtenkt tilnærming til USA som også holder muligheten åpen for friere samhandel med USA. EU fremstår nå som en stadig viktigere drivkraft for revitalisert frihandel på globalt nivå, samt for å reformere og videreutvikle samarbeidet blant WTOs 166 medlemsland.   

En pdf-versjon av notatet kan lastes ned her:

Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatteren på [email protected] eller [email protected]