Finn på siden

Krise, kapital og kompetanse: Oljefondets rolle i klimakrisen

Klimaendringene truer Norges fremtidige sikkerhet og velferd. Dette notatet foreslår å tenke nytt rundt Oljefondet og grønne investeringer, som kan gi både klimamessige og finansielle gevinster. Notatet anbefaler å utvide Oljefondets fornybarinvesteringer til å også gjelde fremvoksende økonomier, og å la Oljefondet plassere kapital i Klimainvesteringsfondet.

Maria Bakken

Hans Jacob Huun Thomsen

Steinar Juel

Publisert: 3. mars 2025

Høsten 2023 igangsatte Civita et prosjekt om bistands- og utviklingspolitikk støttet av Open Philanthropy. Målet med prosjektet er å bidra til økt diskusjon om norsk utviklingspolitikk og komme med refleksjoner og forslag til løsninger til hvordan politikken kan forbedres. Dette notatet foreslår en bedre forvaltning av, og samspill mellom, Oljefondet og Klimainvesteringsfondet. Notatets mål er å vise til muligheter for å oppskalere Norges klimainnsats, uten at det forringer fattigdomsbekjempende bistand, samtidig som det bevarer en fornuftig forvaltning av den norske oljeformuen.

Sammendrag:

Forskere advarer om at vi står i fare for å overskride såkalte vippepunkter for klimaet, som innebærer irreversible og selv-forsterkende virkninger. Konsekvensene kan bli alvorlige for Norge og verden, med store kostnader og svekket sikkerhet, dersom vi ikke begrenser klimaendringene.

Verden er langt unna å nå målene i Parisavtalen. Derfor er det enorme behov for mer klimafinansiering. Behovene er spesielt store i lav- og mellominntektsland, som allerede står for mesteparten av utslippene. I dag blir det imidlertid gjennomført få investeringer på grunn av
høy politisk og økonomisk risiko. Dermed er det nødvendig med målrettede ordninger.

Det norske Klimainvesteringsfondet, som blir forvaltet av Norfund, er et slikt tiltak for finansiering av investeringer i fornybar energi i lav- og mellominntektsland. Det har siden oppstarten i 2022 hatt høy finansiell avkastning og hindret klimagassutslipp til en langt lavere kostnad enn øvrige klimatiltak i Norge. Til tross for at flere partier mener at det er et effektivt klimaverktøy, og fondet selv uttaler at de kan forvalte langt større summer enn det gjør i dag, hindres en betydelig opp-skalering av dagens finansieringsmodell.

Oljefondet kan, ifølge mandatet fra Finansdepartementet, investere i unotert infrastruktur for fornybar energi for opptil to prosent av fondets verdi. Norges Banks hovedstyre har imidlertid valgt å begrense investeringene til Nord-Amerika og Europa. Dette ble gjort for å vinne erfaringer med slike investeringer i geografiske områder hvor fondet hadde investert i unoterte eiendommer, og for å begrense behovet for å bygge opp staben i fondet. Etter at Klimainvesteringsfondet ble etablert, og det er vunnet noe erfaring med dette, bør det åpnes for å se Oljefondets investeringer i fornybar energiinfrastruktur i sammenheng med Klimainvesteringsfondet.

Vi foreslår at Oljefondet får adgang til å plassere kapital i Norfunds Klimainvesteringsfond, istedenfor at Oljefondet selv bygger opp egen kompetanse til å gjøre slike investeringer i lav- og mellominntektsland. En slik adgang vil kunne øke Norges klimainnsats på en kostnads-effektiv måte, hindre forringelse av fattigdomsreduserende bistand, og i tillegg være fornuftig for å utvide det geografiske området for Oljefondets investeringer i infrastruktur for fornybar energi. Målet for Oljefondets investeringer må fortsatt være høyest mulig avkastning innenfor de rammene mandatet setter.

Innledning

Tidsvinduet for å løse klimakrisen blir mindre for hver dag som går. Forskere advarer om at vi står i fare for å overskride såkalte vippepunkter, som innebærer irreversible og selvforsterkende
virkninger med potensielt dramatiske konsekvenser for jorden.¹ Slike virkninger kan for eksempel få følger for verdens landbruk og matproduksjon. Dersom Atlanterhavets strømninger endres samtidig som verden blir varmere, kan vi miste halvparten av verdens areal for dyrking av hvete og mais.² Klimakrisens vippepunkter vil også påvirke Norge gjennom hyppigere naturkatastrofer, økt konflikt og uro, samt større flyktningstrømmer når flere områder vil bli ubeboelige. I tillegg er vi, som en stor investor gjennom Oljefondet, svært sårbare for store endringer i den globale økonomien. Konsekvensene kan dermed bli alvorlige for Norge og verden, med store kostnader og svekket sikkerhet, dersom vi ikke begrenser klimaendringene.

Alle analyser viser at kuttene i klimagassutslipp går altfor sakte, og at verden ikke er på rett spor for å nå målene i Parisavtalen. Selv om anslagene for finansieringsbehovet varierer, anslår en rapport fra Climate Policy Initiative at det trengs omtrent 1,3 billioner dollar i året. Det innebærer en mangedobling fra dagens nivå.³ Behovene er spesielt store i lav- og mellominntektsland, som allerede står for mesteparten av utslippene i dag. Der har også klimaambisjonene økt mye mindre enn i høyinntektsland. En rapport viser at klimagassutslippene i India – verdens mest folkerike land, og et av landene med størst utslipp – må nå toppen innen 2026, dersom målene i Parisavtalen skal nås.⁴ Der er det behov for over 130.000 milliarder kroner i investeringer for å nå målet om såkalt netto nullutslipp.

Utviklingslandene som har lykkes med å skape økonomisk vekst, har et enormt behov for å bygge ut sin kraftproduksjon, men en stor andel av veksten dekkes i dag fremdeles av kull. Det skyldes blant annet at det i disse landene er politisk krevende med karbonprising og miljøavgifter, samt å fase ut subsidier til fossil energi. Ikke minst krever fornybare løsninger store investeringer i forkant, som til gjengjeld spares inn gjennom lave driftsutgifter. Tilgangen og prisen på kapital er avgjørende for slike investeringer. Prisen på kapital er som oftest høyere i utviklingsland enn i utviklede markeder, som følge av en rekke risikofaktorer som blant annet svakere institusjoner, korrupsjon, gjeldsproblemer og valutasvingninger.⁵ Det er også grunn til å anta at kapitalen prises høyere enn reell risiko skulle tilsi, blant annet som følge av hjemmefavorisering blant store vestlige kapitalaktører, som i liten grad setter av ressurser til å vurdere reell risiko opp mot mulighetene i utviklingsland. Dette forsterkes av regulatoriske begrensinger og mindre likvide markeder i disse landene. Av de samme årsakene er også tilgangen på kapital lavere.

Derfor er det behov for egne ordninger for å stille kapital til rådighet for fornybarprosjekter i lav- og mellominntektsland. Statlige aktører kan, gjennom garantier og kapital, akseptere større risiko og lavere avkastning enn private aktører. Dermed kan statlige utviklingsfond – som gjerne har en informasjons- og relasjonsfordel gjennom sin erfaring, kontakter og troverdighet, bidra til at investeringsprosjekter går bedre⁶ – bidra til å utløse større mengder privat kapital, og dermed mangedoble effekten. Det er også grunn til å anta at vellykkede norske initiativer kan bidra til at andre rike land øker sin støtte. Kapital og garantier kan med andre ord være et viktig klimabidrag fra Norge.

Dette notatet tar for seg forvaltningen av Oljefondet og Klima-investeringsfondet, og hvordan et bedre samspill mellom dem kan gi både klimamessige og finansielle gevinster. Først beskriver vi kort hvordan Klimainvesteringsfondet, forvaltet av Norfund, er satt opp, samt hvilke muligheter og begrensninger Oljefondet har fått når det gjelder direkte investeringer i fornybar energi. Deretter kommer vi inn på hvordan disse i større grad kan virke sammen på en måte som bidrar til både reduserte klimagassutslipp og en god avkastning på den norske oljeformuen. Til slutt konkluderer vi med at et slikt forslag vil ha flere positive konsekvenser.

Klimainvesteringsfondet

Norfund, statens investeringsfond for utviklingsland, fikk i 2022 ansvaret for å forvalte et eget Klimainvesteringsfond for investeringer i fornybar energi i utviklingsland. Fondet skal etter planen motta en årlig bevilgning på én milliard kroner fra statsbudsjettet, som Norfund supplerer med ytterligere én milliard kroner fra egen kapital. Den totale investeringsrammen er dermed på 10 milliarder kroner for perioden 2022-2026. Fondet investerer sammen med private aktører, og skal normalt ikke ha større eksponeringer i form av eierandeler, garantier eller lån enn 35 prosent i enkeltprosjekter.

Mens Norfund fra før har et utviklingsmandat der målet er å skape jobber gjennom å investere i bærekraftige næringer, har Klimainvesteringsfondet et særskilt klimamandat der målet først og fremst er å unngå eller redusere klimagassutslipp. I likhet med Norfunds øvrige investeringer, er målet til Klimainvesteringsfondet å bidra til å utløse investeringer som ellers ikke ville blitt gjennomført.⁷ Kapitalen skal være både 1) addisjonell, slik at de investerer der det er mangel på kapital, samt bidrar med kompetanse, og 2) katalytisk, ved at kapitalen bidrar til at andre land/investorer også bidrar. En forutsetning for å investere med andre private aktører er at prosjektene er lønnsomme, som gjør at man etter noen år kan selge seg ut og reinvestere kapitalen i nye prosjekter med ytterligere klimaeffekter.

Klimainvesteringsfondet ligger under Utenriksdepartementet og finansieres over dette departementets budsjett. Av den årlige finansieringen føres i dag 75 prosent som kapitalinnskudd som en lånetransaksjon (såkalt under streken, hvor det ikke føres på statsbudsjettet eller påvirker norsk økonomi), mens 25 prosent føres som en avsetning mot tap, som er en utgiftspost (såkalt over streken, som en vanlig utgiftspost på statsbudsjettet). Klimainvesteringsfondet har så langt gitt en årlig avkastning på over 20 prosent.⁸ Norfund har, siden selskapet ble etablert i 1997, hatt en gjennomsnittlig avkastning på sine energiinvesteringer, målt i investert valuta, på 6,1 prosent.⁹ Norfunds forvaltningskostnader er på ca. 1 prosent og dekkes av avkastningen på kapitalen.

Den positive finansielle avkastningen gjør trolig Klimainvesterings-fondet til det mest effektive verktøyet Norge har i klimapolitikken, som vanskelig kan sammenlignes med øvrige tiltak i antall tonn CO2 unngått per krone brukt. I løpet av de to første årene har fondet gjort investeringer på 3,8 milliarder kroner til prosjekter som vil unngå 14,7 millioner tonn CO2-ekvivalenter årlig.¹⁰ Det tilsvarer mer enn 31 prosent av Norges årlige utslipp.¹¹ På bare ett år hindret investeringene til dette fondet mer utslipp enn Norge har kuttet på 33 år.¹²

Investeringene til Klimainvesteringsfondet er imidlertid i en større sammenheng relativt små. Norfund har selv sagt at de enkelt kunne forvaltet langt større summer. En betydelig oppskalering av Klima-investeringsfondet er imidlertid politisk krevende med dagens oppsett, til tross for at flere partier mener fondet er et effektivt verktøy.¹³ Så lenge 25 prosent av finansieringen regnes som en tapsavsetning, og dermed føres over streken, vil en oppskalering settes opp mot alle andre gode formål over statsbudsjettet som helhet. Og så lenge hele finansieringen, inkludert formuesplasseringen, regnes som en del av bistandsprosenten, slik den gjør i dag, vil en oppskalering gå på bekostning av, og kreve kutt, i annen fattigdomsreduserende bistand. Dette til tross for at Klimainvesteringsfondet har et klimamandat, og ikke først og fremst skal bidra til utvikling, slik Norfunds øvrige investeringer skal.

Det er imidlertid verdt å merke seg at det kan være gode argumenter for å hevde at budsjettregelverkets regler for å føre hele overføringen som lånetransaksjon (under streken) er oppfylt, nemlig at «tiltaket må gi en forventet avkastning som svarer til risikoen ved plasseringen», og en slik budsjettering kan også enklere forsvare at midlene tas ut av bistands-budsjettet.¹⁴

Statens pensjonsfond utland (SPU)

SPU forvaltes av Norges Bank Investment Management (NBIM) som er underlagt Hovedstyret i Norges Bank. Finansdepartementet gir et detaljert investeringsmandat til Hovedstyret. Hovedstyret supplerer mandatet med tilleggsbestemmelser. Hovedstyret gir leder av NBIM
fullmakt til å forvalte fondet ut fra et slikt samlet mandat.

Mandatet fra Finansdepartementet åpnet i 2020 for at fondet kan investere i såkalt unotert infrastruktur for fornybar energi (omtalt i kapitel 2 i mandatet fra Finansdepartementet). Vindmøller, solcelleanlegg og vannkraftanlegg med tilhørende kraftledninger er eksempler på slik infrastruktur. Utgangspunktet var at Norges Bank i brev til Finansdepartementet hadde vist til at “banken kan ha fortrinn innenfor slike investeringer sammenlignet med andre investorer”.

Det er i mandatet satt en maksimal ramme for slike investeringer på 2 prosent av SPU. For tiden tilsvarer det 400 mrd kroner. Det er overlatt til Hovedstyret å sette rammer for land det kan investeres i og hvor store andeler fondet kan ta i enkeltprosjekter. I Hovedstyrets mandat til leder av NBIM skal fondets andel i enkeltprosjekter ikke overstige 40 prosent, og investeringene skal kun finne sted i «utviklede markeder i Europa og Nord-Amerika».

I utgangspunktet hadde fondet ingen kompetanse på investeringer i infrastruktur for fornybar energi, men betydelig kompetanse på investeringer i unotert eiendom. I noen grad kunne en bygge videre på denne. NBIM trengte imidlertid også å rekruttere mer spesialisert kompetanse på fornybar energi-infrastruktur. Landbegrensningen ble satt for å begrense risikoen til land med gode rettstradisjoner inntil en har vunnet mer erfaring med slike infrastrukturinvesteringer. Hovedstyret var også opptatt av å begrense forvaltningskostnadene, og unngå å bygge opp en stor ny stab.

Når NBIM går inn i unoterte investeringer, i eiendom eller infrastruktur for fornybar energi, er det normalt store beløp som plasseres. Fondet er ikke satt for å investere direkte i små prosjekter.

Ved utgangen av 2024 hadde fondet investert i syv prosjekter innen unotert fornybar energi for en samlet verdi av 25 milliarder kroner. Dette er langt under rammen på 2 prosent av fondet. En av investeringene, som ble foretatt i august 2024, er å investere vel 2,3 milliarder kroner i et dansk fond som investerer i fornybar energi.

NBIMs forvaltningskostnader dekkes ved en direkte bevilgning fra Finansdepartementet, ikke ved å bruke av avkastningen på kapitalen. NBIMs mål med forvaltningen av SPU er høyest mulig avkastning innenfor de rammene som er satt.

Hvordan kombinere Norfunds erfaringer og kompetanse med Oljefondets kapitalrikelighet?

Det er ingenting i mandatet fra Finansdepartementet som hindrer Hovedstyret i Norges Bank fra å utvide NBIMs ramme for investeringer i infrastruktur for fornybar energi til også å gjelde lav- og mellom-inntektsland. Nå som NBIM har vunnet noen erfaringer, og tilgangen på prosjekter med tilstrekkelig lønnsomhet i utviklede markeder synes å ha vært lavere enn på forhånd antatt, kan det være gode grunner til å utvide det geografiske området for investeringene. Forvalterne vil relativt enkelt kunne gjøre investeringer i energiprosjekter som alt leverer strøm til nettet, gjerne med svært langsiktige kraftkontrakter, og kjøpe ut mer risikovillige aktører (som Norfund) som bidrar i en tidligere fase.

Det vil imidlertid være uklokt å bygge opp et parallelt kompetansemiljø i Oljefondet for å gjøre slike investeringer i nye prosjekter med høyere risiko, når dette allerede finnes i Norfund. Norfund er også satt opp for å gå inn i betydelig mindre enkeltprosjekter enn Oljefondet, som gjerne har store beløp som skal investeres, og derfor typisk vil gå inn i større porteføljer. En mer rasjonell løsning vil være at Oljefondet får adgang til å plassere kapital i Norfunds Klimainvesteringsfond istedenfor selv
å bygge opp kompetanse til å gjøre slike investeringer på egenhånd.

Dette kan ikke gjøres uten en endring i loven om Statens pensjonsfond, og i Finansdepartementets mandat til Hovedstyret. Fondet har i dag ikke adgang til å plassere penger i norske selskaper eller i norske kroner selv om kapitalen skal brukes til investeringer i utlandet. Bestemmelsen om ikke å investere i norske kroner kan trolig beholdes. Investeringene i Norfunds Klimainvesteringsfond vil kunne gjøres i utenlandsk valuta som dollar eller euro, i og med at investeringene Klimainvesterings-fondet gjennomfører i utlandet er i utenlandsk valuta. Oljefondets investeringer i Norfunds Klimainvesteringsfond vil da gjøres innenfor Oljefondets mandat om at inntil 2 prosent av fondet kan investeres i infrastruktur for fornybar energi.

Det må også gjøres endringer i det lovmessige rammeverket for Norfund slik at de kan motta kapital fra Oljefondet. I dag er kapitalinnskuddene i Norfund bevilgninger over statsbudsjettet. Det bør være Hovedstyrets ansvar eventuelt å sette rammer på hvor mye som skal kunne plasseres i Norfund.

Å investere i Norfund vil tilsvare det Oljefondet gjorde i august i 2024, da de investerte i Copenhagen Infrastructure Partners (CIP) flaggskipfond “CI V”. Dette er et fond som investerer i infrastruktur
for fornybar energi, også i Asia, dvs. utenfor det Hovedstyret har satt som geografisk begrensning for direkte investeringer.

Oljefondet skal tilstrebe høyest mulig avkastning innenfor de rammene som er satt for fondet. Investeringene skal være ansvarlige, og gjerne bidra til det grønne skiftet, i tillegg til å være lønnsomme. Som Norfund, investerer Oljefondet sammen med andre investorer. Dette gir en ekstra sikkerhet for at det tilstrebes lønnsomhet i prosjektene.

Rammeverket for Norfunds investeringer i grønn energi og Oljefondets rammeverk har klare likhetstrekk. Da bør man kunne kombinere dem for å få til mest mulig kraft i investeringer i grønn energi i lav- og mellominntektsland. Når lønnsomhet kan kombineres med grønne energiinvesteringer vil det være hensiktsmessig å bruke Oljefondet slik som beskrevet over.

I mandatet fra Finansdepartementet til Hovedstyret bør plassering i Norfunds Klimainvesteringsfond være en mulighet, ikke et pålegg. Dette tilsvarer hvordan mandatet er formulert på andre områder. Det betyr at det vil være opp til Hovedstyret og NBIM å avgjøre i hvor stor grad de vil benytte seg av adgangen. I det minste i en overgangsperiode bør derfor staten fortsatt bevilge kapital til Klimainvesteringsfondet. Investeringene fra Oljefondet vil da i en periode kunne komme i tillegg. Klimainvesteringsfondet mener det vil kunne investere mye mer enn i dag i grønne energiprosjekter i lav- og mellominntektsland uten å endre risikoprofil. Dersom Oljefondet finner det lønnsomt å plassere betydelige beløp i Klimainvesteringsfondet, vil bevilgningene over statsbudsjettet kunne fases helt ut.

Oljefondet er en langsiktig investor som ikke har behov for å gå ut og inn av slike investeringer, slik Klimainvesteringsfondet er satt opp for å gjøre for å maksimere klimaeffekten. Oljefondet kan, dersom de finner det lønnsomt, kjøpe eierandeler av Klimainvesteringsfondet, eventuelt
sammen med andre investorer, når prosjektene er ferdig utviklet og leverer strøm til nett eller
andre kunder.

Å la Oljefondet plassere kapital i Klimainvesteringsfondet, basert på deres ekspertise om klima-investeringer, vil kunne utløse enda større positive gevinster for utslippskutt. Det er stort behov for flere investeringer i fornybar energi i lav- og mellominntektsland, og Klimainvesteringsfondet har mulighet til å oppskalere sine investeringer der. Et slikt forslag vil heller ikke gå på bekostning av annen bistand med fattigdomsbekjempelse som hovedmål. Vår klimainnsats bør tross alt ikke gå på bekostning av verdens fattigste mennesker, i tråd med lovnadene i Parisavtalen. Sist, men ikke minst, vil forslaget også bevare eksisterende mål for forvaltningen av den norske oljeformuen. Oljefondet blir ikke pålagt å endre investeringene sine, men vil få utvidet rammene for hvilke markeder de kan investere i. Dermed får de muligheten til å selv vurdere hvorvidt investeringenes avkastning står i stil med risikoen.

En pdf-versjon av notatet kan lastes ned her:

Notat_07_2025_Krise-kapital-og-kompetanse-Oljefondets-rolle-i-klimakrisen-1 pdf · 1 MB

Steinar Juel var hovedstyremedlem i Norges Bank mellom 2015 og 2019, mens Civitas leder Kristin Clemet var styreleder i Norfund mellom 2006 og 2019. Tellef Thorleifsson, som er administrerende direktør i Norfund, har tidligere vært bidragsyter til Civita.

Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris
på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatteren på [email protected], [email protected] eller [email protected]

Publisert: 3. mars 2025

Relatert

Lars Peder Nordbakken

Finn på siden

Krise, kapital og kompetanse: Oljefondets rolle i klimakrisen

Sammendrag:

Innledning

Klimainvesteringsfondet

Statens pensjonsfond utland (SPU)

Hvordan kombinere Norfunds erfaringer og kompetanse med Oljefondets kapitalrikelighet?

Relatert

Er en løsning på det norske innovasjonsproblemet i sikte?

Små og mellomstore norske bedrifter skaper flest arbeidsplasser

Liberale verdier bør stå sentralt i integreringen av flyktninger

Ungarn: Kunsten å undergrave demokratiet

Norsk energisikkerhet er mer enn sikker forsyning av energi til Europa

Den nye maktkonsentrasjonen og dens trusler mot frihet og demokrati

Nyhetsbrev

Støtt Civita