Tillitsstyring i offentlig sektor
Skal vi oppnå virkelig gode resultater i offentlig sektor, trengs det mer innovasjon. Men ingen kan være innovative uten å prøve og feile. Derfor bør det styres bedre i stort og mindre i det små, innenfor rammen av tillitsbasert ledelse, skriver Kristin Clemet.
Publisert: 18. februar 2020
En privat bedrift har det på sett og vis enkelt: Den må overleve i konkurransen med andre bedrifter. Produktene eller tjenestene må være så gode at tilstrekkelig mange er villige til å betale for dem. Det krever mye av de ansatte, som må jobbe så effektivt og smart som mulig, slik at bedriften går med overskudd.
En offentlig virksomhet har det både enklere og vanskeligere: Den slipper å gå konkurs, og den har kanskje ingen konkurrenter. Men samtidig er det vanskeligere å vite hva målet med virksomheten er, og om ressursene brukes på best mulig måte. Siden offentlige virksomheter ikke er kommersielle, må det etableres andre prinsipper for god styring. Offentlig sektor bør for eksempel ikke bruke mer enn nødvendig av fellesskapets midler.
Det er ikke lett å finne frem til gode styringsverktøy for offentlige virksomheter. Men de bør unngå å famle i blinde. De må vite hvor de er og hvor de skal, og helst også hva som skal til for å komme dit.
Siden midten av 1980-tallet har mål- og resultatstyring vært det overordnede styringsprinsippet i offentlig sektor i Norge. Det er mange eksempler på at dette prinsippet ble brukt før den tid også, men fra 1986 ble det obligatorisk i staten. I dag følger også de aller fleste kommuner dette prinsippet.
Mål- og resultatstyring betyr, slik staten selv definerer det, at det må settes «mål for hva virksomheten skal oppnå», og at man må «måle resultater og sammenligne dem med målene, og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten».
Det virker sikkert pussig for mange som arbeider i privat sektor, at dette prinsippet er kontroversielt.
Noen fremmer en prinsipiell kritikk og mener at mål- og resultatstyring ikke passer i offentlig sektor, fordi dette er «blårussens» måte å styre på. Andre mener at mål- og resultatstyring er bra, og at det er de svakeste som vil tape, dersom vi sløser med ressurser. Det alle kan være enige om, er at mål- og resultatstyringen av og til blir drevet for langt eller praktiseres for dårlig, og at den derfor kan forbedres.
Mange som arbeider i offentlig sektor, syns for eksempel at de bruker for mye tid på dokumentasjon og rapportering, og at det er for mye tilsyn og kontroll. De mener at dette går på bekostning av den jobben de egentlig skal gjøre, som er å behandle pasienter, undervise elever eller gjøre gatene trygge.
Det er også godt dokumentert at målene ikke alltid er ordentlige mål, og at det ofte er for mange mål og konflikterende mål.
Ap-leder Jonas Gahr Støre har kritisert mål- og resultatstyringen kraftig og sagt at han ønsker seg en «tillitsreform». Men det er uklart om han vil bytte ut hele styringsprinsippet eller forbedre det. Jeg håper at han mener det siste.
Mål- og resultatstyring på sitt beste er nemlig tillitsstyring satt i system. Fellesskapets ressurser må brukes så effektivt som mulig for å nå de målene vi har som samfunn, dersom offentlig sektor skal bevare tillit. Akkurat hvordan målene skal nås, bør i størst mulig grad bestemmes av dem som skal utføre oppgavene. Vi bør ha tillit til at de som regel vet best.
I Danmark, der de har innført en tillitsreform, er denne sammenhengen tydelig. Reformen bygger på sju prinsipper, der det første lyder: «Styring i offentlig sektor skal fokusere på mål og resultater».
Det samme kan sies om Oslo kommune, der det rødgrønne byrådet vil ha “tillitsbasert styring» og skriver at dette får“konsekvenser for praktiseringen av mål- og resultatstyringen ved at det skal legges mer vekt på tydelige mål, forventninger til resultater og effekter, og mindre vekt på kontroll, detaljrapportering og måling av aktiviteter, tiltak og virkemidler”.
Byrådet mener altså at målene, resultatene og effektene er viktigst, og at kontroll av detaljer om hvordan man kommer frem til målet, er mindre viktig.
Også Solberg-regjeringen har forbedret styringen. En analyse av 70 oppdragsbrev viste at departementene styrte sine underliggende virksomheter med færre mål i 2015 enn i 2012.
Det er mange årsaker til at mål- og resultatstyringen likevel ikke virker slik mange politikere sier at de ønsker. Og det paradoksale er at det ofte skyldes dem selv.
Politikere har ofte for mange og urealistiske ønsker. Da jeg undersøkte tildelingsbrevene til Osloskolen før og etter byrådets tillitsreform, viste det seg at kravene til Osloskolen hadde blitt enda mer omfattende og detaljerte enn før, samtidig som de var mindre tydelige.
Vi ser også at jo mer politisert et felt blir, jo flere ønsker og pålegg kommer, fordi politikere krever å få mer kunnskap. Det vil neppe bli tatt nådig opp, dersom en offentlig virksomhet svarer «vet ikke» når noen på Stortinget spør. Noen ganger blir derfor også offentlige etater så nervøse for ikke å kunne svare for seg, at de innfører mer rapportering og kontroll selv. Og jo flere rettigheter vi får, og jo mer politikerne ønsker at tilbudet i hele landet skal være helt likt, jo mer må det kontrolleres at vi virkelig får det vi har krav på. Men det er slett ikke alltid staten som er verst. En undersøkelse av rapporterings- og dokumentasjonskrav i skolen viste at kommunene og skolene ofte kom med flere pålegg enn nasjonale myndigheter gjorde.
Spektakulære pressekonferanser i regi av Riksrevisjonen, langvarige høringer i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité og skandaler som den i NAV, fører neppe heller til at politikere mister appetitten på mer detaljert styring og kontroll. Og når mediene krever det, er det vanskelig å si nei.
Og her er vi ved noe av kjernen i problemet: Selv om enkelte overdriver, og selv om det var verre før, er det også sant at mange ansatte i offentlig sektor bruker for mye tid på måling, rapportering og kontroll. Det skyldes blant annet at toleransen for feil og manglende kunnskap er svært liten. Politikerne vil vite, fordi mediene vil vite, fordi pressgrupper og velgere vil vite – og vice versa.
Etter min mening bør vi beholde mål- og resultatstyring som det sentrale styringsprinsippet i offentlig sektor. Det er bedre enn andre prinsipper.
Men måten mål- og resultatstyringen praktiseres på, bør forbedres.
Skal vi oppnå virkelig gode resultater i offentlig sektor, trengs det mer innovasjon. Men ingen kan være innovative uten å prøve og feile. Derfor bør det styres bedre i stort og mindre i det små, innenfor rammen av tillitsbasert ledelse.
En slik omlegging vil kreve en ærlig debatt om hvorvidt det virkelig fins politisk vilje til å tolerere at vi ikke har detaljkunnskap om alt, og at det av og til skjer feil – og til å stå i mediestormen når den kommer.
Artikkelen er på trykk i Aftenposten 16.2.20.
Relatert
En gründermelding uten problemanalyse og retning
Fri oss fra fritiden
Det finnes løsninger på produktivitetsproblemet
Vellykket rentepolitikk, ikke klassekamp
Produktivitet: Regjeringen avslører oppsiktsvekkende lave ambisjoner
