Demokrati

Mister vi tilliten til staten?

Departementene har fått svakere gjennomføringskraft, og kan i verste fall bli til kortsynte PR-maskiner, skriver Kristin Clemet i Dagbladet.

Kristin Clemet

Publisert: 15. november 2012

Av Kristin Clemet, leder i Civita

Vi lever i et av verdens mest velfungerende samfunn. Tilliten til staten er høy. Den norske sentralforvaltningen er, i motsetning til forvaltningen i mange andre land, kjent for å være både ukorrupt, transparent, effektiv og kompetent.

Men i det siste har det skjedd noe, som i verste fall kan rokke ved statens legitimitet:

Vi har, gjennom 22.julikommisjonens rapport, fått avslørt en nesten total svikt i evnen til å gjennomføre beslutninger som er truffet.
Vi har, gjennom intervjuer som embetsmenn og statsråder har gitt til kommisjonen, fått demonstrert en omfattende mangel på adekvat kommunikasjon og tillit mellom politisk ledelse og embetsverket.
Vi har, gjennom Regjeringens håndtering av 22.julikommisjonens rapport, sett en ny standard for hva det vil si å ta ansvar, som er vanskelig å forstå og overskue konsekvensene av.
Vi har fått innblikk i en uklar rolledeling mellom politisk ledelse og embetsverk.
Vi har, bl.a. gjennom de mange sykehussakene, fått inntrykk av at mange oppgaver er i ferd med å vokse politikerne over hodet.

Dette har, nesten for første gang, satt et skikkelig søkelys på forvaltningspolitikken. Det er på tide. Forvaltningspolitikken er avgjørende for evnen til å gjennomføre de oppgavene staten er tildelt.

Så hva er problemet?

De fleste har fått med seg at det ikke er mangel på vedtak, planer eller penger som er problemet.

Derimot er det mange som nå mener at det er New Public Management (NMP), eller mål- og resultatstyring, som gjør at det svikter i offentlig sektor.

Jeg tror forklaringen er mye mer kompleks, og at dét også er forklaringen, nemlig kompleksiteten i offentlig sektor, som bl.a. leder til ansvarspulverisering og svært langsomme beslutningsprosesser.

La meg illustrere:

Et departement er underlagt mål- og resultatstyring. Det kan i seg selv ikke være galt. Alternativet til målstyring er detaljstyring og regelstyring – kanskje uten at man vet hva målet med virksomheten er, hvordan man skal nå målet eller om man når det. Men også målstyring kan gjennomføres på dårlige måter, hvis man identifiserer lite adekvate mål, konflikterende mål eller for mange mål. Kunsten er derfor ikke å fjerne målstyringen, men å bedre den.

Men selv med gode mål kan det være vanskelig å nå dem. Det er nemlig ikke opplagt hva slags virkemidler som kan og bør brukes. Offentlig sektor mangler i stor grad de virkemidlene man bruker i et marked. I offentlig sektor brukes det både organisatoriske, juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler, men ofte er disse også komplekse – for hva skal man stimulere? Kvantitet eller kvalitet? Og hvordan måler man kvalitet?

Offentlig sektor styres ikke bare ved hjelp av mål- og resultatkrav. Offentlig sektor skal være nøytral vis à vis borgerne og næringslivet og behandle alle likt. Dermed må offentlig sektor også være regelstyrt. Det innebærer at det er en rekke regelverk som må følges, bl.a. om bevilgninger, anbud, økonomistyring, offentlighet i forvaltningen osv – og mange mindre regler for god forvaltningsskikk: Alle henvendelser skal besvares innen en gitt frist, alle som henvender seg, skal få svar på den målform de henvender seg på, og alle ansettelser skal følge visse prosedyrer når det gjelder kjønn og innvandrere – for å nevne noe. Det er i det hele tatt veldig mye å passe på, hvis man skal unngå regelbrudd, klager og negative oppslag i mediene.

I tillegg må staten kontrolleres – for å unngå maktmisbruk, påse at regler blir fulgt, sikre at Stortingets vedtak blir fulgt opp og sikre at alle borgere blir behandlet likt. Derfor har vi en rekke tilsyn, flere ombud, Riksrevisjonen, sivilombudsmannen og Stortingets kontrollkomité. Alle stjeler veldig mye tid og oppmerksomhet og får mange medarbeidere i departementene til å bli mer opptatt av å gjøre ting riktig enn å gjøre de riktige tingene. Et departements fremste oppgave er å holde statsråden unna trøbbel; å unngå at statsråden stilles i forlegenhet. Det krever enormt mye ressurser – og det leder til en form for fryktkultur. Marerittet for en byråkrat er å være årsak til at statsråden gjør en feil og havner i trøbbel. Blant kontrollorganene kan vi derfor også trygt føye til mediene.

I offentlig sektor er man blitt veldig oppmerksom på at man må lære av egne feil og justere kursen underveis. Derfor må man også evaluere. Alle små og store reformer blir evaluert – ofte før de er skikkelig implementert. Problemet i den offentlige debatten er at mediene ofte har en ubendig trang til å lete frem det lille som er negativt, fremfor et hovedbilde, som er positivt, hvilket ofte avsporer debatten om hva som kan forbedres.

Og mens alt dette pågår skal embetsverket hele tiden forholde seg til nye initiativ for å forsøke å forbedre forvaltningen, slik at målstyringen, regelstyringen, tilsynet og evalueringen kan fungere enda bedre.

Samtidig er mange andre opptatt av forhold som ikke nødvendigvis bidrar til forbedring: Opposisjonen leter etter feil, mens mediene leter etter skandaler. Det kan være både viktig og bra, men kravene fra opposisjonen og mediene er sjelden konsistente. De ønsker seg både et mindre regelstyrt og mer fleksibelt embetsverk – og et embetsverk som følger reglene bedre og blir grundigere kontrollert.

For embetsverket blir det derfor en stadig mer sentral oppgave å hjelpe politikerne med å ”te seg” i det offentlige rom; drive innsalg til mediene og formidle inntrykk av en statsråd med handlekraft. Det kortsiktige og politiske fortrenger dermed det faglige og langsiktige, og i verste fall blir departementet et rent PR-maskineri for statsråden.

Situasjonen blir ikke bedre av at staten vokser og blir stadig mer kompleks – og av en politisk ideologi som insisterer på at staten skal løse oppgavene alene. Dermed blir den uten korrektiv, uten avlastning, uten muligheter til å lære fra andre som kanskje har kompetanse, kreativitet og kapasitet til å være med å løse mange av samfunnsoppgavene på en bedre måte.

Mange av disse problemstillingene er gamle. Men skal vi tro undersøkelser som er gjort i departementene, er noe nytt: Gjennomføringskraften på viktige områder er blitt svakere. Forholdet mellom politikk og embetsverk er blitt for dårlig. Fagligheten og nøytraliteten i embetsverket er satt under press. Mediesamfunnet krever et tempo som går på bekostning av grundigheten. Det langsiktige taper for det kortsiktige.

Dette må vi gjøre noe med for at ikke tilliten til staten skal forvitre.

Det er en krevende oppgave, og det er politikernes ansvar. For dette skjer under regjeringens ledelse og viser dermed også hvor viktig ledelse er.

Politikk er nemlig ikke et teater som oppføres av hensyn til kommentatorene.

Det er ramme alvor.

”Om en har tillit til andre mennesker avhenger av hvor godt de offentlige institusjoner fungerer, om en kan stole på staten og dens representanter (byråkrater, politi, leger etc). At tilliten til andre mennesker er høyest i de nordiske land, skyldes et godt fungerende byråkrati og en politikk basert på likhet der alle har sin plass.”

– Bo Rothstein

”Det er likevel ingen tvil om at rapporten har påført tilliten til sentrale institusjoner, og da først og fremst politiet, betydelig skade, i hvert fall på kort sikt.”

– Rapport fra Institutt for samfunnsforskning, ”Ett år etter 22.juli. Har rosetoget gått?”

Kronikken stod på trykk i Dagbladet torsdag 15. november 2012