Tilliten til staten
Skal vi bevare den norske samfunnsmodellen, er vi ikke bare avhengige av at vi løser de økonomiske utfordringene som står foran oss. Vi er også avhengige av at staten har legitimitet. Befolkningen må ha tillit til at de offentlige oppgavene blir løst, skriver Kristin Clemet på sin blogg.
Publisert: 23. oktober 2012
Skal vi bevare den norske samfunnsmodellen, er vi ikke bare avhengige av at vi løser de økonomiske utfordringene som står foran oss. Vi er også avhengige av at staten har legitimitet.
Befolkningen må ha tillit til at de offentlige oppgavene blir løst.
Oppgavene som staten skal løse, er i hvert fall to:
For det første må staten vise at den greier å ivareta statens viktigste og «egentlige» oppgaver. Det innebærer bl.a. at politi, forsvar, infrastruktur og beredskap må fungere slik det skal.
For det annet må staten (og kommunene) vise at utdannings- og velferdsoppgavene blir løst i samsvar med den «kontrakten» som er inngått mellom borgerne og staten, og som innebærer at vi betaler mye skatt for at staten skal løse disse fellesoppgavene på en god måte.
Normalt har ikke dette vært noe stort tema. Norge er et av verdens mest velfungerende samfunn, og tilliten til staten som problemløser har tradisjonelt vært høy. Vi er riktig nok også vant til dramatiske overskrifter i mediene om alt som ikke fungerer, men de fleste har nok sett på dem som overdrivelser, enkelthendelser og svartmaling, og som en manglende evne og vilje til å få frem alt det som tross alt fungerer godt.
I det siste har det likevel skjedd noe, som til dels er nytt og dramatisk, og som i verste fall vil rokke ved tilliten og legitimiteten:
- Vi har, gjennom 22.julikommisjonens rapport, fått avslørt en total svikt i evnen til å gjennomføre politikk og beslutninger som er truffet
- Vi har, gjennom de intervjuene med 22.julikommisjonen som nå er frigitt, for første gang fått demonstrert en omfattende mangel på adekvat kommunikasjon eller tillit mellom politisk ledelse og embetsverket.
- Vi har, gjennom Regjeringens håndtering av 22.julikommisjonens rapport, da den ble fremlagt, satt en ny standard for hva det vil si å ta ansvar – en standard som er ytterst vanskelig å forklare, forsvare og forstå implikasjonene av.
- Vi har, bl.a. gjennom Entra-saken, fått et fornyet inntrykk av uklar rolledeling mellom den politiske ledelsen og et presumtivt nøytralt embetsverk – og, bl.a. gjennom de mange sykehussakene, et inntrykk av at mange oppgaver er i ferd med å vokse politikerne over hodet.
Dette har, nesten for første gang, satt et skikkelig søkelys på forvaltningspolitikken; på hvordan vi har valgt å styre staten. Måten vi styrer staten på er nemlig også politikk – det er bare en form for politikk som de færreste til nå har vist noen interesse for, enda den er helt avgjørende for evnen til å gjennomføre de oppgavene staten er tildelt.
Så hva er problemet?
De fleste har, i hvert fall intellektuelt, fått med seg at det ikke er mangel på vedtak, planer eller penger som er problemet. På det punktet var 22.julikommisjonen prisverdig klar.
Derimot er det mange som nå mener at det er såkalt New Public Management (NMP) – eller mål- og resultatstyring – som er synderen, og som gjør at det svikter på så mange måter i offentlig sektor.
Jeg tror det er en altfor enkel og bekvem konklusjon.
Jeg tror forklaringen er mye mer kompleks – og at det også er forklaringen, nemligkompleksiteten i offentlig sektor, som bl.a. leder til ansvarspulverisering og fragmentering.
La meg illustrere denne kompleksiteten for – for eksempel – et departement:
Et departement er underlagt mål- og resultatstyring. Det kan i seg selv ikke være galt. Alternativet til målstyring er detaljtstyring og regelstyring – kanskje uten at man vet hva målet med virksomheten er, hvordan man skal nå målet eller om man når det. Men også mål- og resultatstyring kan gjennomføres på dårlige måter – f.eks. hvis man identifiserer lite adekvate mål, konflikterende mål, for mange mål, for mange mål som egentlig er virkemidler osv. Kunsten er derfor ikke å fjerne målstyringen, men å bedre den.
Men selv med adekvate og gode mål, kan det være vanskelig å nå dem. Det er nemlig ikke opplagt hva slags virkemidler som kan og bør brukes for å nå målene. Offentlig sektor mangler i stor grad de virkemidlene man bruker i et marked. I offentlig sektor brukes det både organisatoriske, juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler, men ofte er disse også komplekse – for hva skal man stimulere? Kvantitet eller kvalitet?
Troen på kvantitet har lenge vært sterk i offentlig sektor, men blir gradvis erstattet av en større tro på kvalitet: Det hjelper ikke med mange lærere, hvis alle er ufaglærte. Men hvordan skal vi måle kvalitet? Begrepet kvalitet er både et innholdstomt og relativt begrep før vi gir det et innhold, og det kan i seg selv bli et stridstema i politikken.
Virkemiddeldebatten gjelder også på individnivå i departementet selv: Hvordan motivere medarbeiderne til å gjøre det som er fornuftig for å nå de riktige målene? De er ikke under det samme press som en kommeriell virksomhet er – men hvilken adferd er mest «lønnsom»? Lønner det seg å være «fremoverlent», som Storberget uttrykte det, eller lønner det seg mer å sitte stille?
Men det er mer. Offentlig sektor styres ikke bare ved hjelp av mål- og resultatkrav. Offentlig sektor skal være nøytral vis a vis borgerne, sivilamfunnet og næringslivet – den skal behandle alle likt og ivareta rettssikkerheten. Ergo må offentlig sektor også være regelstyrt, hvilket innebærer at det er en rekke regelverk som må følges til punkt og prikke: Det gjelder regelverk for bevilgninger, anbud, økonomistyring, offentlighet i forvaltningen osv – og en lang rekke «små» regler for god forvaltningsskikk: Alle henvendelser skal besvares innen en gitt frist, alle som henvender seg, skal få svar på den målform de henvender seg på, og alle ansettelser skal følge visse prosedyrer når det gjelder kjønn og innvandrere – for å nevne noe. Det er i det hele tatt veldig mye å passe på, hvis man skal unngå regelbrudd, klager og negative avisoppslag.
Og det er mer: Staten må kontrolleres – dels for å unngå maktmisbruk, for å påse at regler blir fulgt, for å sikre at Stortingets vedtak blir fulgt opp og for å sikre at alle borgere blir behandlet likt. Og dette krever ganske mye kontroll. Derfor har vi en rekke tilsyn, flere ombud, Riksrevisjonen, sivilombudsmannen og Stortingets kontrollkomite. Alle holder på med sitt, stjeler veldig mye tid og oppmerksomhet og får mange medarbeidere i departementer til å bli mer opptatt av å gjøre ting riktig enn å gjøre de riktige tingene. Et departements fremste oppgave er å holde statsråden unna trøbbel; å unngå at statsråden stilles i forlegenhet. Det krever enormt mye ressurser – og det leder til en form for fryktkultur. Marerittet for en byråkrat er å være årsak til at statsråden gjør en feil og havner i politisk og mediemessig trøbbel. Blant kontrollorganene kan vi derfor også trygt føye til mediene.
Men det stopper ikke der. I offentlig sektor er man blitt veldig oppmerksom på at man må lære av egne feil og justere kursen underveis, dersom det er nødvendig. Og siden man ikke har vanlige markedsmekanismer å forholde seg til, må man evaluere.
Alle små og store reformer i Norge blir evaluert – ofte før de er skikkelig implementert. Politikken skal helst være kunnskapsbasert, og deretter skal den evalueres. Problemet i den offentlige debatten er imidlertid at man ofte diskuterer om det skal være «alt» eller «ingenting» – fremfor forsiktige justeringer som kan reparere de manglene som måtte finnes. For selv om noe er galt med Kunnskapsløftet, NAV-reformen eller forenklingen av selvangivelsen, er det ikke sikkert at alt er galt, eller at alt behøver å forandres. Men slik virker det av og til: Små del-evalueringer av en reform slås (ofte) opp i mediene som om hele reformen er mislykket.
Og mens alt dette pågår: Embetsverket skal samtidig, hele tiden, forholde seg til nye initiativ for å forsøke å utvikle og forbedre forvaltningen, slik at målstyringen, regelstyringen, tilsynet og evalueringen kan fungere enda bedre. Alle skjønner at det ikke fungerer optimalt – spørsmålet er bare hva man skal gjøre for å få det til å fungere bedre. Dette er forvaltningen selv hele tiden opptatt av, men ikke så mange andre.
Det andre er opptatt av, er forhold som ikke bidrar til forbedring her og nå, men kanskje snarere til forverring: Opposisjonens rolle er å lete etter feil – mens pressen leter etter skandaler. Det kan være både viktig og bra, men kravene fra opposisjonen og mediene er sjelden konsistente. De ønsker seg både et mindre regelstyrt og mer fleksibelt embetsverk –og et embetsverk som følger reglene bedre og blir grundigere kontrollert.
Alt oppsummert: Det er ikke nytt at staten rives og drives mellom motstridende – men like gyldige – idealer, og at den beskyldes for å tråkke feil. Skal man fornye, må man være dristig, men da risikerer man å gjøre feil i forholdet mellom embetsverk og politisk ledelse og bryte regelverket. Skal man bevare, derimot, må man sitte i ro, men da risikerer man samtidig å bli handlingslammet og være uten gjennomslagskraft.
Situasjonen blir ikke bedre av at staten vokser og blir stadig mer kompleks – og av en politisk ideologi som insisterer på at staten skal løse oppgavene alene. Dermed blir den uten korrektiv, uten avlastning, uten muligheter til å lære fra andre som kanskje har kompetanse, kreativitet og kapasitet til å være med å løse mange av samfunnsoppgavene på en bedre måte.
For å oppsummere:
Mange av problemstillingene over er gamle. Men det er noe som enten er nytt eller fremstår klarere nå:
Gjennomføringskraften på viktige områder er for svak.
Forholdet mellom politikk og embetsverk er for dårlig.
Evnen og viljen til å ta ansvar er ikke god nok.
Jeg har tidligere tatt til orde for en «statsrådsskole» for nye politiske medarbeidere i departementene.
Jeg tror også det er på tide med en tverrpolitisk diskusjon om hvordan vi ønsker å styre staten.
Les flere blogginnlegg fra Kristin Clemets blogg her!
Mer fra bloggen
Uro i Kongehuset
Les Déplorables
Venstres magefølelse
Folket er tjent med mer tvang
Tillit og habilitet i politikken
