Svak samordning – en verkebyll i forvaltningen
Forvaltningen er ikke en bedrift, og statsministeren er ikke en vanlig sjef.
Publisert: 21. april 2021
Tenk deg at du er journalist, og at du før stortingsvalget gjerne vil arrangere en debatt på høyt politisk nivå om private velferdsleverandører. Det er, som kjent, et stort og viktig stridstema i norsk politikk.
Det er lett å finne noen som er motstandere av private kommersielle tjenestetilbydere. Både Moxnes og Lysbakken stiller nok gjerne, og Støre og Vedum kan antagelig også stille, hvis de kan tillate seg å være litt mer moderate enn vennene sine lenger til venstre.
Men hvem kan stille fra regjeringen?
Det kan selvsagt være Erna Solberg, siden hun skal kunne diskutere alt – men hvem ellers er det som har ansvaret for dette området?
Så vidt jeg kan skjønne, er det ingen. Eller for å være mer presis: Ansvaret er fragmentert og splittet på flere statsråder: Næringsministeren har ansvar for å følge EØS-reglene på feltet. Barne- og familieministeren har ansvaret for barnehagene og barnevernet. Helseministeren har for ansvaret eldreomsorgen. Kunnskapsministeren har ansvaret for skolene. Kommunal- og moderniseringsministeren har ansvaret for kommunene, som igjen har ansvaret for å tilby mange av tjenestene. Arbeids- og sosialministeren har ansvaret for arbeidsmarkedstiltakene. Og så videre.
Poenget er: Det er ingen i forvaltningen som har ansvaret for eller eierskapet til hele dette viktige politiske feltet. Da et offentlig utvalg for en stund siden var ferdig med sin utredning om «Private aktører i velferdsstaten» – et oppdrag som naturlig nok var gitt av regjeringen – ble den overlevert til næringsministeren. Men er det noen som ser for seg at næringsministeren tar en tydelig rolle i debatten om private velferdstilbydere innenfor skole, sykehjem og barnehager? Selvsagt ikke.
Dette er et banalt, men likevel viktig eksempel på hvordan den sektoriserte staten kan komme til kort. Den svarer ikke på aktuelle og virkelige problemstillinger der ulike sektorer må og bør sees i sammenheng.
Sterk sektorisering og svak samordning er et av de viktigste problemene i offentlig forvaltning. Det blir for lite samarbeid på tvers, hvilket svekker evnen til å løse problemer eller møte utfordringer som er sektorovergripende.
Problemstillingen er velkjent for dem som arbeider i forvaltningen, og den er overhodet ikke spesiell for Norge. Vi kan, tvert om, rose oss av å ha en svært god og effektiv forvaltning sammenlignet med de aller fleste andre land. En mer presis sammenligning vil, typisk nok, måtte ta utgangspunkt i den enkelte sektor. Noen av dem er, i forhold til andre land, bedre enn andre.
Men også mange som ikke har erfaring fra forvaltningen, har hørt om disse problemene. Om «silotenkning» og sektorer som ikke «finner» hverandre, og om hvordan dette noen ganger kan få alvorlige konsekvenser. Jeg er ikke enig med dem som mener de lett kan sammenligne 22. juli-tragedien, koronapandemien og Bergen Engines-saken – men jeg minner om dem, fordi det særlig er i disse sammenhengene at spørsmålet om samordning og sektorisering har blitt belyst i det offentlige rom.
Hvorfor er det så vanskelig?
Departementene representerer historie og kultur, også veldig forskjellige og særegne organisasjonskulturer og faglige kulturer. De kan ikke sammenlignes med avdelinger i en bedrift eller organisasjon – de ligner mer på selvstendige virksomheter. Det er ikke tradisjon for noen særlig mobilitet eller rotasjon av medarbeidere mellom departementene, og de er – mer nå enn før – lokalisert helt forskjellige steder.
Problemene som skal løses – eller utfordringene som skal møtes – er ofte ekstremt komplekse. Klimaproblemet, for eksempel, kan ikke «løses» av ett departement, men hvor mange departementer og underliggende etater må egentlig med? Og hvor lett er det å overskue hvem og hvor mange som må samarbeide før problemet er akutt?
Og når hvert departement nærmest er en egen virksomhet; hvor lønnsomt er det for en medarbeider å tenke på samordning og samarbeid med andre departementer? Blir det «sett» og verdsatt av kolleger og ledere?
Når departementene samarbeider, for eksempel i tverrdepartementale arbeidsgrupper, er det heller ikke alltid så enkelt. Min erfaring er at det er en suboptimaliserende kultur i forvaltningen, det vil si at man ofte er mest opptatt av å gå gjennomslag for egne ideer og løsninger. Hele budsjettprosessen er en kamp om revir, altså om å karre til seg mest mulig penger. Det er det som belønnes «der ute» – av partifeller, opposisjonen, mediene og egen sektor. Kulturlivet, for eksempel, er nesten manisk opptatt av hvor store budsjetter kulturministeren greier å skaffe.
Noen synes å tro at Statsministerens kontor (SMK) er en slags sjef over det hele, men slik fungerer det ikke. I Norge har vi en tradisjon for å ha sterke fagdepartementer og et, relativt sett, svakt statsministerens kontor, også etter at det har blitt styrket de senere år.
Statsministeren er ikke sjefen til statsrådene, og SMK er ikke konsernsjefens kontor, slik det ville vært i en vanlig organisasjon eller bedrift. SMK bidrar selvsagt til koordinering og avklaring, og statsministeren leder regjeringens arbeid – men statsministeren og SMK kan ikke bare «skjære igjennom», slik en vanlig sjef kan, dersom undersåttene ikke blir enige. Det kreves ofte andre og mye mer kompliserte prosesser.
En hierarkisk organisasjon ser også ut som en slags pyramide. På toppen sitter konsernsjefen eller direktøren. Men slik kan ikke forvaltningens organisasjonskart tegnes. Det er ikke statsministeren, men regjeringen som sitter på toppen. «Siloene» eller sektorene – eller det man innad i en virksomhet kanskje ville kalt divisjonene eller avdelingene – er med helt til topps, det vil si at også samordningsutfordringen eller -problemet aldri blir borte.
Er forvaltningen klar over problemet, og gjør den noe med det?
Ja, den er veldig klar over problemet, og det er veldig mye som gjøres.
Forvaltningen er mye flinkere til å samarbeide og samordne seg i dag enn for bare få år siden. Bevisstheten er økt, og det stilles langt større krav til samordning. Det kan dreie seg om alt fra det som sikkert fremstår som svært enkle løsninger, som f.eks. at departementsrådene møtes til ukentlige møter – til langt mer komplekse initiativ og metoder. Et vesentlig poeng må være å få til tidlig samordning, før saker vokser en over hodet – og å få til samordning og samarbeid lengst mulig «nede» i systemet der utfordringene er, slik at de i minst mulig grad presses oppover og til slutt tyter ut som problemsaker i det offentlige rom.
Det er mange, både i politikk og presse, som beklager seg over for dårlig samordning og samarbeid i forvaltningen når det oppstår problemer. Jeg tror mange som jobber i forvaltningen, ville likt at forvaltningens utfordringer også ble diskutert og tatt mer på alvor når det ikke har oppstått noen spesielle problemer. Da kunne man blant annet fått belyst at viktige årsaker til at forvaltningen ikke alltid presterer slik den skal, nettopp skyldes at oppmerksomheten så ofte trekkes mot det som er mindre viktig – og som ofte er forårsaket av politikken og pressen selv.
Mer fra bloggen
Vil vi ha en uavhengig sentralbank?
Pinlig kampanje for Stoltenberg
