Riksrevisjonen på ville veier
Riksrevisjonen burde bruke sine ressurser på å gjøre det offentlige Norge bedre, og ikke blande seg inn i pågående politiske reformprosesser. For her har nemlig departementet gjort jobben sin. At Riksrevisjonen likevel lanserer en kritikk, tyder på at de ser seg selv som en blanding av et statlig tilsyn og en politikkens overdommer, noe som ikke tjener det offentlige Norge, skriver Morten Kinander i Bergens Tidende.
Publisert: 22. juni 2012
Av Morten Kinander, jurist i Civita.
Riksrevisjonen har nylig lansert en rapport hvor barneverntjenesten får gjennomgå. Barnevernet kritiseres for at for mange bekymringsmeldinger henlegges og/eller feilvurderes, samt at kompetansenivået ikke alltid er høyt nok. Dette har ifølge Riksrevisjonen sammenheng med den generelle kapasiteten til barnevernet, også kalt ressurssituasjonen. Rapporten inneholder imidlertid lite nytt, og den er et uttrykk for en gjennomgående tendens hos Riksrevisjonen – nemlig at den misforstår sin egen rolle. Det er bl.a. forskjell på forvaltningsrevisjon og statlig tilsyn, men Riksrevisjonen oppfører seg om den er et tilsyn. Dette er uriktig bruk av ressurser og ikke i tråd med den ordningen som Riksrevisjonen er tiltenkt i henhold til loven.
Jeg har nylig sett nærmere på flere rapporter fra Riksrevisjonen for å gjøre noe som sjelden gjøres: Jeg har gransket granskerne for å se om de etterlever egne standarder. Resultatet er like nedslående som den kritikken vi ofte hører fra Riksrevisjonen selv. Det er gjennomgående og systematiske feil som gjøres i denne virksomheten.
Ifølge loven skal Riksrevisjonen sjekke om forvaltningen har fulgt opp «Stortingets vedtak og forutsetninger».
En ting er at Stortingsvedtak kan være enkle å identifisere, men hva er nå egentlig Stortingets forutsetning? Det er åpenbart at dette gir rom for et visst skjønn, men det finnes likevel retningslinjer for dette skjønnet. For det første er kravet at en slik forutsetning skal ha kommet til uttrykk «blant et flertall på Stortinget. Og kanskje vel så viktig er er at det i samme retningslinjer er understreket at både vedtak og forutsetninger må være fulgt opp av tilstrekkelige budsjettbevilgninger.
Kort og godt; man kan ikke beskylde forvaltningen for ikke å følge opp ren ønsketenkning fra Stortinget, og man kan ikke vedta at silda skal tilbake til Vestlandet og deretter skylde på Fiskeriforvaltningen for at det ikke er sild i byfjorden.
En kritikk av forvaltningen må derfor hvile på faglig solide vurderinger av forvaltningens muligheter til å gjennomføre Stortingets politikk, slik Stortinget har ment at den skal føres i tråd med dets bevilgninger. Det dreier seg altså om kontroll av forvaltningens økonomiske disposisjoner. Går man lenger og utenfor denne forutsetningen, går man utenfor både loven og etikken. Et etisk holdbart pålegg om forbedring forutsetter at forbedringen er mulig innenfor de rammer man arbeider innenfor. Eksempelvis vil mangler som er et resultat av kapasitetsproblemer, neppe være grunnlag for kritikk, dersom kapasitetsproblemene kunne vært løst gjennom økte bevilgninger fra Stortinget. I slike tilfeller er det heller Stortingets manglende vilje til å følge opp fagre løfter med bevilgninger som er problemet.
Dessverre er Riksrevisjonens kritikk ofte full av slike urimelige forventninger til forvaltningen, der kritikken verken er faglig solid, rimelig i forhold til hva man kan forvente av forbedringspotensial eller hjemlet i Stortingets vedtak og forutsetninger. Et treffende eksempel på dette er den siste undersøkelsen om det kommunale barnevernet og bruken av statlige virkemidler (Dok 3:15 2011-2012).
Hva er så galt med denne undersøkelsen?
For det første kjennetegnes rapporten fremfor alt av en sammenstilling av undersøkelser som departementet selv enten har foretatt eller bedt om å få utført. Nyhetsverdien og dermed muligheten til å lære noe av kritikken er altså minimal for forvaltningens egen del. I tillegg er de kommunale barnevernstjenestene i en reformprosess, slik at man kanskje kunne ha ventet både til reformen var ferdig og til den hadde virket en stund før man underga den en kritisk undersøkelse.
Kosmo fremhevet på pressekonferansen at dette ikke måtte tolkes som at de la seg opp i en pågående politisk prosess, selv om han også mente at rapporten burde tas hensyn til i det videre arbeidet. At dette ikke er innblanding i en pågående prosess, forstår ikke jeg.
For det andre, og viktigere: Utgangspunktet for kritikken er barnevernloven, samt et stort antall av forvaltningens egne dokumenter. Forvaltningens egne dokumenter er ikke et utgangspunkt for Riksrevisjonens evalueringsstandard, eller revisjonskriterier, som det heter. Og når det dermed kun er loven som brukes som utgangspunkt for kritikken, antar Riksrevisjonen en rolle som statlig tilsyn, en rolle den ikke har noe mandat for å utøve.
Som revisor skal Riksrevisjonen sjekke at forvaltningens pengebruk er slik Stortinget har tenkt, ikke synse om hvordan både politikk og forvaltning burde ha vært utøvet på bakgrunn av loven. Det er mange områder i samfunnet hvor lovens krav ikke oppfylles, uten at det er noe legitimt område for en revisor. Det er kort og godt en forskjell på de mandatene et tilsyn – som Helsetilsynet, Finanstilsynet, Mattilsynet, Arbeidstilsynet – har og det mandatet Riksrevisjonen har. Tilsynene skal sjekke om loven overholdes av eksterne organer, samt gi forbud og påbud. De skal altså ikke se om forvaltningen fungerer i tråd med Stortingets forutsetninger og vedtak. Dertil har vi Riksrevisjonen.
Det kommunale barnevernets utfordringer er utfordringer som i all hovedsak er relatert til kapasitets- og ressursproblemer. Det er med andre ord problemer som kan spores tilbake til manglende bevilgnings- og budsjettoppfølging. Dette er Stortingets ansvar, men budsjettsituasjonen nevnes altså ikke med ett ord i rapporten, slik det sjelden for øvrig gjøres i Riksrevisjonens undersøkelser. Man er rett og slett ikke interessert i å vurdere om forvaltningen kunne eller burde ha prestert bedre i forhold til de midlene den har fått – stikk i strid med egne retningslinjer.
Det er ikke åpenbart at det kommunale barnevernet fungerer optimalt. Det er kanskje derfor det er under reorganisering, delvis basert på de betraktningene som Riksrevisjonen legger for dagen. Men denne reorganiseringen foretas delvis på bakgrunn av departementets eget initiativ, basert på rapporter fra blant annet Barnevernspanelet og Raundalen-utvalget. Vi må heller ikke glemme at vi faktisk har et tilsyn for barnevernet, nemlig Helsetilsynet.
Riksrevisjonen burde bruke sine ressurser på å gjøre det offentlige Norge bedre, og ikke blande seg inn i pågående politiske reformprosesser. For her har nemlig departementet gjort jobben sin. At Riksrevisjonen likevel lanserer en kritikk, tyder på at de ser seg selv som en blanding av et statlig tilsyn og en politikkens overdommer, noe som ikke tjener det offentlige Norge. Det kan stilles spørsmål ved hvor god og nytenkende denne rapporten er fra et faglig synspunkt. Men det er i hvert fall klart at Riksrevisjonen mangler mandat for denne typen rapporter.
Innlegget er på trykk i Bergens Tidende 22. juni 2012.
Se også:
Civita-notat nr. 9 2012: RIKSREVISJONEN – vaktbikkje uten bånd?
Har Riksrevisjonen blitt for mektig, og tiltatt seg roller og oppgaver som kritiker som ikke er i tråd med sine lovgivningsmessige hjemler? Den eneste etaten som ikke selv blir revidert og kontrollert av Riksrevisjonen, synes å være Riksrevisjonen selv.
Hva er det formelle grunnlaget for Riksrevisjonen, og er det noen problematiske sider ved den rollen Riksrevisjonen etter hvert spiller i norsk offentlig styring? Går Riksrevisjonen til tider for langt og tiltar seg en ”overdommerrolle” overfor den politikken som skal føres?
Dette notatet er en gjennomgang av noen aspekter ved Riksrevisjonens rolle og betydning i norsk offentlig styring. Det foreslår at det utarbeides en ny lov, som bedre regulerer Riksrevisjonens virksomhet.
Last ned og les notatet her: Civita-notat_9_2012
Relatert
Vellykket rentepolitikk, ikke klassekamp
Heia Arendal!
Fylkeskommunene bør avvikles. Og bibliotekene bør bli et kommunalt ansvar.
Vi trenger en todeling av bistanden
Norad misforstår utredningsinstruksen
