Borgerinitiativ i EU
BREV nr. 86
Et europeisk demokrati er utviklet siden EU-samarbeidet begynte i 1950-årene. Ett av tiltakene fra de seneste tiår er et borgerinitiativ. Dét gir en gruppe EU-borgere anledning til å foreslå EU-lovgivning. Kommisjonen skal behandle initiativ, og har fulgt opp forslag i en del tilfelle.
Publisert: 18. november 2025
EU innførte en ordning med et borgerinitiativ i 2007. Det er et innslag av direkte demokrati i EUs representative demokrati. Den aktuelle bestemmelse lyder: «Når minst en million unionsborgere som er borgere i et betydelig antall medlemsstater, mener det er nødvendig å vedta en unionsrettsakt for å gjennomføre traktatene, kan de ta initiativ til å oppfordre Europakommisjonen til å framlegge egnede forslag innenfor rammen av dens myndighet» (artikkel 11(4) i Traktaten om Den europeiske union – TEU). Nærmere bestemmelser er gitt i forordning 2019/788.
Et unionsborgerskap kommer i tillegg til det nasjonale statsborgerskap. Blant de mange rettigheter unionsborgere har er å støtte et borgerinitiativ. Det kreves at underskriverne har stemmerett ved valg til Europaparlamentet.
Et initiativ skal tas overfor Kommisjonen med en oppfordring til å fremme lovforslag for å gjennomføre et mål i traktatene. Kommisjonen skal bistå initiativtakerne og avgjøre registreringen innen en tidsfrist. Men Kommisjonen kan ikke registrere initiativet, dersom Kommisjonen ikke har kompetanse til å fremme et lovforslag. Initiativet må ellers ikke være åpenbart utilbørlig, ikke underbygget eller av sjikanøs art, og heller ikke i strid med EUs verdier (artikkel 2 TEU) eller EUs Pakt om de grunnleggende rettigheter. Kommisjonen skal informere om borgerinitiativ på sin hjemmeside.
Registreres initiativet, får initiativtakerne 12 måneder på seg til å samle støtte, regnet fra et tidspunkt gruppen selv velger. Nasjonale regler avgjør hvilke unionsborgere som kan støtte et borgerinitiativ, men etter forordningen kan aldersgrensen ikke settes lavere enn 16 år. Tilslutningen må være fordelt mellom minst en firedel av EU-statene, det vil nå si minst syv stater. Antallet underskrivere i hver EU-stat må utgjøre minst den forholdsmessige andel av deres representanter i Europaparlamentet. Et vedlegg til forordningen fastsetter minstetallene. For eksempel kreves for Tyskland minst 69.120 og Luxemburg minst 4.320 underskrifter for at de skal telle. Støtte kan samles skriftlig og elektronisk.
Hver EU-stat skal verifisere resultatet i egen stat. Får et initiativ ikke nok samlet tilslutning, er initiativet ikke gyldig. I motsatt fall vil Kommisjonen treffe et vedtak om å fremme eller ikke å fremme et lovforslag/tiltak. Fremmes et lovforslag vil det inngå i lovgivningsprosessen på saksområdet initiativet gjelder.
Kommisjonen har til nå registrert over 120 initiativ. I en del tilfelle har Kommisjonen avvist registrering, for eksempel et initiativ om å fase ut atomkraft, om at EUs hymne skal synges på esperanto og om en ubetinget grunnlønn for alle. De fleste av de registrerte initiativ har imidlertid ikke fått nok folkelig tilslutning. De er derfor ikke behandlet videre av Kommisjonen. Flere initiativ er trukket av initiativtakerne.
En del initiativ har helt eller delvis ført til lovforslag/tiltak. Blant disse er Right2Water – om rett til vann med forslag om vannforsyning, vannkvalitet og sanitære forhold; Stop vivisection – om bruk av dyreforsøk i medisinsk forskning; Ban glyphosate and protect people and the environment from toxic pesticides – om å hindre ugressmiddelet glyfosat; Minority SafePack – særlig om beskyttelse av europeiske minoritetsspråk; og «End the Cage Age» – om å motvirke dyrehold i bur. For tiden behandles blant annet My Voice, My Choice: For Safe And Accessible Abortion – om målrettet økonomisk støtte for sikker abort i hele EU; og Save your right, save your flight! – om passasjerrettigheter.
Det foreligger rettspraksis om borgerinitiativet. Blant sakene er initiativet «Minority SafePack», som Kommisjonen nektet å registrere med den begrunnelse at noen av mange forslag falt utenfor Kommisjonens kompetanseområde og at initiativet derfor ikke kunne registreres. Initiativtakerne anla søksmål og hevdet at nektelsen var ugyldig. Underretten kom til at begrunnelsen ikke var holdbar og underkjente Kommisjonens nektelse (T-646/13). Kommisjonen registrerte deretter deler av initiativet.
Initiativet «One of Us» tok sikte på å beskytte menneskeverdet for et embryo, særlig om at EU-midler ikke skal brukes til stamcelleforskning. Initiativet fikk stor tilslutning. Kommisjonen valgte imidlertid ikke å fremme noe forslag. Den mente EU-retten allerede inneholdt tilfredsstillende rettsregler for å ivareta de mål initiativet skulle fremme. Initiativtakerne saksøkte, men Kommisjonen ble frifunnet. Underretten la særlig vekt på at Kommisjonen uansett ikke kunne være forpliktet til å fremme noe lovforslag (T-561/14). Initiativtakerne anket, men EU-domstolen avviste anken (C-418/18 P).
Sak C-420/16 P gjaldt Kommisjonens vedtak om ikke å registrere initiativet «Cohesion policy for the equality of the regions and sustainability of the regional cultures». Initiativet lå utenfor Kommisjonens kompetanse til å fremme lovforslag. Det tok sikte på å sikre at regioner med nasjonale, etniske, kulturelle, religiøse eller språklige særtrekk kunne dra full nytte at EUs samhørighetsmidler. Disse regioner måtte ikke blir økonomisk skadelidende sammenlignet med omliggende regioner. Ungarn intervenerte til støtte for initiativtakerne, mens Slovakia og Romania intervenerte for Kommisjonen. Dette gjenspeilet rådende motsetninger av nasjonal og regional art i områdene. Underretten bygget særlig på at initiativtakerne ikke hadde påvist noe behov for lovforslag (T-529/13). EU-domstolen kom imidlertid ved ankebehandlingen til at en slik rettsanvendelse var feil. Spørsmålet om å registrere et initiativ berodde ikke på bevisføring i anledning forslaget, men på en tolkning av om EU-retten på et abstrakt grunnlag ga mulighet for lovforslag. Kommisjonen godtok dommen og registrerte deretter initiativet.
Sak T-754/14 gjaldt initiativet Stop the TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership), som ble forhandlet fra 2013 mellom EU og USA. Aksjonsgruppen ATTAC hadde fremmet et borgerinitiativ for å stoppe forhandlingene om TTIP samt å hindre at CETA (Canadian-European Trade Agreement) ble ratifisert av EU. Kommisjonen nektet imidlertid å registrere initiativet. Dette ble bestridt ved søksmål av initiativtakerne. Kommisjonen hevdet at initiativet ikke var mulig i dette tilfelle, fordi et initiativ må ta sikte på å gjennomføre et traktatmål – ikke å stoppe en gjennomføring. Underretten avviste imidlertid dette syn og fant vedtaket ugyldig, fordi det ikke var «åpenbart» (forordningens ord) at forslaget falt utenfor Kommisjonens kompetanse. Kommisjonen godtok denne avgjørelse. I mellomtiden var imidlertid CETA ratifisert av EU. Registreringen gjaldt dermed Stop the TTIP. Initiativet samlet støtte fra mer enn tre millioner EU-borgere. TTIP-forhandlingene strandet etter valget av Donald Trump som amerikansk president i 2016. I 2019 innstilte Rådet forhandlingene.
En kuriøs sak gjaldt et initiativ som Kommisjonen avviste å registrere. En gresk statsborger hadde foreslått «One million signatures for a Europe of solidarity». Forslaget tok sikte på at Kommisjonen skulle foreslå lovgivning om «the principle of state of necessity». Dette prinsipp skulle gjøre det mulig, «when the financial and political existence of a Member State is threatened by the servicing of abhorrent debt, the refusal to repay that debt is necessary and justifiable» (fra initiativet). Dette skjedde i 2012, da Hellas sto overfor store betalingsvansker. Underretten opprettholdt imidlertid vedtaket siden forslaget lå utenfor Kommisjonens kompetanse (T-450/12). EU-domstolen i storkammer avviste anken over Underrettens dom (C-589/15 P).
Mange mener at ordningen for borgerinitiativ kan forbedres, blant annet fordi Kommisjonen ikke følger opp nok initiativ, eller er for langsom; de strenge lovkrav stiller grasrotbevegelser i en vanskeligere stilling enn velorganiserte interesser. Selv om ordningen kan forbedres, bør den likevel ses som et godt tilskudd til EUs demokrati. Initiativretten kan fremme folkelig deltakelse, medbestemmelse og saksengasjement og bidrar til legitimitet og integrasjon i EU.
Relatert
EUs verdigrunnlag er rettslig prøvbart
EUs verdigrunnlag følger av artikkel 2 i Traktaten om Den europeiske union. Regelen ses av flere som en politisk erklæring, uegnet for rettshåndhevelse. EU-domstolen deler ikke dette syn. At en dom om dette feller Ungarn for krenkelser av EU-retten under Fidesz’ regimet, er mer naturlig enn tilfeldig.
Vil populismen definere Europa i vårt århundre?
Et ideal på det totalitære mennesket
Ullevål sykehus-saken: Oslo tingrett kan komme i en vanskelig situasjon
Jordbrukspolitikken i Norge og EU blir likere
