Korrupsjon i EU-statene
BREV nr. 15
Korrupsjon er et utbredt samfunnsproblem – også i EU-stater. EU har imidlertid gode muligheter for å kjempe mot korrupsjonen.
Publisert: 5. mars 2024
Korrupsjon kan defineres som maktmisbruk i betrodde stillinger for å oppnå egen fordel. Den er et utslag av menneskets natur, og korrupsjon kan derfor ikke helt unngås. Siden den imidlertid ikke kan godtas, bør den bekjempes – helst til et lavt nivå. Mange organisasjoner er opptatt av å kjempe mot korrupsjonen, slik som De forente nasjoner, Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) og Europarådet.
Også i EU-samarbeidet er kamp mot korrupsjon viktig. Korrupsjonsnivået i EU-statene er ujevnt, men er høyt i flere av dem. Etter Transparency Internationals korrupsjonsindeks for 2023, som omfatter offentlig sektor i 180 land, er korrupsjonen i EU-statene antatt å være høyest i Ungarn (rangert som nummer 76), Bulgaria (67), Romania (63), Hellas (59) og lavest i Danmark (1), Finland (2), Sverige (6) og Nederland (8). EUs egen indeks (Eurobarometer) gir variasjoner i rangeringen, men peker i samme retning: nord og vest akseptabelt, sør og øst dårligere. – Også i EUs institusjoner er det korrupsjon, men nedenfor er temaet korrupsjonen i EU-statene.
Korrupsjon gjør at myndighetsutøvelse ikke blir regelstyrt, men vilkårlig. Dette har store økonomiske, sosiale og politiske kostnader. Korrupsjonen skader investeringsvilje og økonomisk vekst, bidrar til organisert kriminalitet, svekker tilliten til rettsstaten, skaper frustrasjon og resignasjon i befolkningen, fører til mistillit i samfunnet og til fremmedgjøring fra myndigheter og det politiske system, med videre. Mange av kostnadene kan være spesielt vanskelig å måle, men de eksisterer likevel. Anslag for de økonomiske kostnader ved korrupsjon i EU-statene er dermed svært usikre og varierer etter forutsetninger og metoder. Et lavt anslag er rundt 180 milliarder euro årlig, mens et høyt anslag er rundt 990 milliarder euro. Til en sammenligning kan nevnes at EUs budsjett for 2023 var på rundt 187 milliarder euro.
EU og EU-statene er etter EU-retten forpliktet til å motarbeide svik som skader EUs finansielle interesser. Dette skjer tydeligst for EUs budsjett, som i stor grad iverksettes i praksis av EU-statenes myndigheter. Kontrollen i EUs finansforvaltning er særlig knyttet til at EUs budsjettmidler anvendes i samsvar med forutsetningene etter EU-retten. På et mer generelt plan er EUs budsjettforvaltning også knyttet til respekt for EUs verdier.
Etter EU-retten skal nasjonale tiltak mot korrupsjon være «de samme … som [EU-statene] treffer mot bedrageri som skader deres egne finansielle interesser» og «skal virke avskrekkende og være av en slik art at de gir et effektivt vern» (artikkel 325 TEUV), kjent som prinsippene om ekvivalens og effektivitet. Nasjonale regler om korrupsjon kan etter forholdene være utilfredsstillende og dermed ikke i samsvar med EU-retten. EU har kompetanse til å fastsette minsteregler for straffbare handlinger og for sanksjoner i tilfelle av særlig alvorlig kriminalitet som skjer over landegrensene (artikkel 83 TEUV). EU-regler for å motvirke korrupsjon er nevnt blant dem.
Ett av disse regelverk er direktiv 2017/1371 om svik mot EUs budsjettmidler, som gjelder de krav EU-retten stiller til nasjonale strafferegler til beskyttelse av EUs budsjett. For å fremme EUs mål gir EUs budsjett støtte til landbruk- og fiske, utvikling av infrastrukturer, miljø- og klimatiltak, utdanning og forskning og mye annet. Anskaffelsesmarkedet i EU er stort og med høy risiko for korrupsjon. EU-regler skal sikre en effektiv og en rettferdig konkurranse om offentlige anskaffelser i EUs indre marked og direktivet stiller også krav til den nasjonale kontroll med offentlige anskaffelser. EU-statene skal blant annet ha strafferegler om falsk, uriktig, ufullstendig eller manglende rapportering og annet misbruk.
Et annet regelverk i budsjettforvaltningen med sannsynlig stor betydning er forordning 2020/2092. Den gjelder et generelt vilkårssystem til vern av EUs budsjett. Tanken er at bruk av EUs budsjettmidler må skje i samsvar med EUs verdier, med særlig vekt på respekt for rettsstatsprinsippet. Blant de krav rettsstaten stiller er uavhengige domstoler. I samsvar med prinsippet om maktfordeling, skal nasjonale domstoler bidra til ved tvisteløsning at EU-retten følges i EU-staten. I EUs indre marked vil uavhengige domstoler dessuten sikre at alle markedsdeltakere, både egne og de fra andre EU-stater, kan ha berettigede forventninger om at EU-retten vil håndheves. Ett av tiltakene etter forordningen er å suspendere utbetaling av midler fra EUs budsjett inntil EU-staten retter forholdet. Dette har fått stor aktualitet det seneste tiår, etter hvert med suspensjon av utbetalinger til Polen og Ungarn.
Flere EU-institusjoner deltar i arbeidet for å hindre uregelmessigheter ved bruk av EU-midler. Revisjonsretten (‘riksrevisjonen’ i EU) fører tilsyn med at EUs budsjettmidler forvaltes etter forutsetningene. Ved sine kontroller kan revisjonsretten komme over svindel og korrupsjon, som også kan meddeles Kommisjonens anti-svindel kontor (OLAF). Kontoret kan stille sitt bevismateriale til rådighet for nasjonale myndigheter. Også Eurojust, som er EUs organ for strafferettslig samarbeid, og Europol, som er EUs organ for politisamarbeid, kan generelt i sitt arbeid komme i kontakt med korrupsjon i forbindelse med EUs budsjett.
At påtalekompetansen er en del av den nasjonale suverenitet har i flere tilfelle svekket rettshåndhevelsen. En viktig nyvinning fra 2021 som beskytter EUs finansielle interesser er derfor Den europeiske påtalemyndighet (EPPO). EPPO ledes av en europeisk anklager, assistert av et kollegium av anklagere. EPPO skal sikre betryggende etterforskning og påtale. Arbeidet utføres av EPPOs delegerte anklagere i deres hjemstater. De delegerte anklagere, som er EPPOs stedlige anklagere, skal etter nasjonale regler minst ha samme myndighet som nasjonale anklagere har. De skal være uavhengige i sitt arbeid av den nasjonale påtalemyndighet. Det er grunn til å tro at dette organ etter hvert vil kunne styrke beskyttelsen av EUs finansielle midler ved en mer effektiv håndhevelse.
At kampen mot korrupsjon i mange EU-stater ikke er helt vellykket skyldes neppe mangel på egnede strafferegler, men snarere manglende vilje til å håndheve reglene. Dette kan det være mange grunner til. Menneskelig grådighet og gode muligheter for å skjule korrupsjon spiller en viktig rolle. Korrupsjon kan være en akseptert ‘praksis’ i deler av offentlig tjeneste. På noen områder kan det være spesielt vanskelig å avsløre korrupsjon. Skulle korrupsjon bli avslørt, er det ikke gitt at den blir påtalt; blir den påtalt, er det ikke sikkert at den fører til domfellelse; og blir det domfellelse, følger ikke nødvendigvis soning. Dette reduserer risikoen ved å være korrupt. En selvstendig påtalemyndighet og uavhengige domstoler er vesentlig for å tiltale og domfelle korrupte politiker og offentlig ansatte.
EUs budsjett er lite sammenlignet med summen av EU-statenes egne budsjetter. Men korrupsjon medfører en politisk risiko for EU-samarbeidet. EUs budsjett finansieres i hovedsak ved innbetalinger fra alle EU-stater. Samtidig mottar alle EU-stater utbetalinger til ulike formål fra EUs budsjett. Dette gir en økonomisk omfordeling, som er et utrykk for solidaritet mellom EU-statene. EU-stater som innbetaler mer til EUs budsjett enn de mottar blir netto bidragsytere og de øvrige EU stater blir netto mottakere. Omfordelingen skjer i samsvar med EU-retten.
Utbetalinger fra EUs budsjett vil ofte administreres nasjonalt. En offentlig kontrollør og en støttemottaker i en EU-stat kan da få en gjensidig interesser i å regne slik korrupsjon av EU-midler som mindre betenkelig, siden pengene kommer ‘utenfra’. Dette er ikke treffende, blant annet fordi slike overføringer er noe EU-statene i utgangspunktet har krav på. Midlene kan da ikke skilles fra EU- statens ‘egne midler’. Korrupsjon har i alle fall de samme skadevirkninger.
Det er i stater som er netto bidragsytere politisk vanskelig å se bort fra stor korrupsjon i EU-stater som er netto mottakere. Dersom mottakerstater ikke legger stor nok vekt på å bekjempe korrupsjon, vil en solidarisk omfordeling i EU i det lange løp ikke ha legitimitet overfor skatteytere og velgere i EU-stater som er netto bidragsytere. Hensynet til EU-samhold tilsier at institusjonene i EU og EU-statene sammen arbeider effektivt mot korrupsjon. Opinionsmålinger viser en klar overvekt som ser korrupsjon som uakseptabel. Europa er blant de minst korrupte regioner i verden. Det fins likevel forbedringsmuligheter i EU som må utnyttes.
Relatert
Den europeiske påtalemyndighet
EUs påtalemyndighet har ansvar for å etterforske og påtale svik mot EUs budsjettmidler etter EU-retten og nasjonale regler, som må være i samsvar med EU-retten. Virksomheten er et ‘forsterket samarbeid’ etablert i 2020, som nå begynner å gi resultater.
EØS-avtalen og valget på Island
EU og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon
EU-statene er parter i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. EU har imidlertid sin egen Pakt om grunnleggende rettigheter. Hvordan kan dette forenes?
Folkeavstemningen om EU i 1994
I disse dager for tredve år siden, holdt Norge sin andre folkeavstemning om norsk medlemskap i EU. Situasjonen i Norge, Europa og verden i 2024 er nokså forskjellig fra den i 1972 og i 1994. Viktige argumenter fra de to tidligere valgkamper vil nok likevel være med i en kommende valgkamp om norsk EU-medlemskap.
Valg på Island kan skape usikkerhet om EØS-avtalen
EU og Saar-området
Saarland er del av europeisk historie, særlig ved konflikt mellom tyske og franske områder. I moderne tid har det vært forsøk på å ‘europeisere’ Saarland. Dette kan ses i sammenheng med utviklingen av EU-samarbeidet.